צדק חברתי עם קריצה

היום בבוקר התפרסם טקסט שלי בעיתון על איך המכרז החדש של משרד החינוך להעסקת מורי הקבלן הוא רק מראית עין של צדק חברתי, אבל למעשה אותה שיטה ישנה מבית מדרשו של משרד האוצר: את השירותים שהמדינה אמורה להעניק צריך להעביר לקבלנים פרטיים, ולשלם להם מעט ככל האפשר. אני שם כאן את הגרסה הגולמית. הגרסה הערוכה, כפי שהופיעה בעיתון, נמצאת כאן. קריאה מהנה
====

0.
בעוד כשלושה שבועות, ב-20 במאי עד השעה 11:00, שיטת תקצוב סדרי העדיפויות של הממשלה תעמוד בפני מבחן מעשי. הרחק מהזרקור התקשורתי, שליחים שונים יגיעו אל תיבת המכרזים של משרד החינוך בבית מחניים ברחוב שבטי ישראל 34 בירושלים, וישלשלו לתוכן כמה מעטפות חומות חתומות.
אבל, אם במקרה אף שליח לא יגיע, ואף מעטפה חומה לא תתקבל, אפשר יהיה לדעת מיד האם משרדי הממשלה – החינוך והאוצר במקרה זה – הצליחו לפגוע פגיעה נוספת בשירותים החברתיים שהמדינה אמורה להעניק לתושבים, או שמא התגלה סדק ראשון בשיטה. שפני הניסוי התורנים יהיו מורי הקבלן של ישראל, שיגלו האם הקבלן שאמור להפעיל אותם החליט לשחק לפי הכללים, או לשבור אותם.

1.
מורי הקבלן, שבאוקטובר 2011 יצאו למאבק ציבורי על תנאי ההעסקה והשכר שלהם, הם המורים המלמדים במסגרת תוכנית היל"ה. מאז שנת 2000 התוכנית מעניקה מסגרת חינוכית לנוער מנותק ב-160 יישובים בארץ. אלה ילדים בגילי 14-18 שמערכת החינוך לא יודעת להתמודד איתם, איבדה אותם, הרימה לגביהם ידיים. 5,500 תלמידים תלמידים שאין להם שום מוצא אחר מלבד הרחוב. התקציב השנתי הכולל של התוכנית הוא כ-70 מיליון שקל לפי פרסומים בנושא (משרד החינוך סירבו לנקוב במספר המדויק). לשם השוואה, תקציב משרד החינוך כולו ב-2011 עמד על 36 מיליארד שקל. תוכנית היל"ה היא טיפה בים התקציבי.
עובדי התוכנית, 1,600 במספר, רובם מורים ומורות, הם עובדי קבלן. במכרז הקודם של משרד החינוך, משנת 2009, זכתה החברה למתנ"סים, שמעסיקה את המורים בהעסקה קבלנית. בעבר הפעילה את התוכנית רשת אורט.
לפני ארבעה שבועות משרד החינוך פרסם מכרז חדש להפעלת התוכנית, לתקופה של שנה עם אפשרות להארכה של 4 שנים נוספות. והנה, בעקבות המאבק של מורי הקבלן, המכרז החדש שונה בתכלית מהמכרזים הקודמים. במידה רבה, הוא מדגים פעם נוספת, שהישגים תקציביים משיגים כאן רק בכוח, רק לאחר מאבק.
להבדיל ממכרזים קודמים, במכרז החדש המורים יזכו לראשונה למשכורת גלובלית עבור 12 חודשי עבודה, כמו מורים רגילים שמועסקים ישירות על ידי משרד החינוך. כמו כן, הקבלן יחויב להעניק להם קרן השתלמות, לשלם להם החזר נסיעות, ולהעיק תנאים סוציאליים נוספים. במובן זה, מדובר בשיפור תעסוקתי עצום.

2.
עד כאן נדמה שמדובר בסיפור סינדרלה. המורים עבדו בתנאים לא תנאים, יצאו למאבק וניצחו את השיטה – המדינה פרסמה מכרז שמבוסס על שיטה חדשה לגמרי.
אבל הסיפור לא מסתיים כאן. שכן בדיקה מעמיקה של המכרז מגלה שהדבר היחידי שהשתנה בשיטה הוא מראית העין. כלומר, משרדי החינוך והאוצר רוצים להצטייר כחברתיים, ולכן הם משפרים משמעותית את שיטת ההעסקה של המורים ואת תנאי ההעסקה שלהם. אבל לשיפור הזה אמורה להיות עלות תקציבית שהמדינה תצטרך לשלם. כאן בדיוק מגיע התרגיל, כאן בדיוק חוזרת השיטה הישנה: התעריף לשעת עבודה של מורה שהמדינה מוכנה לשלם כמעט זהה לחלוטין לתעריפים שהיא קבעה במכרז הקודם.
לדוגמא, מורה עם תואר ראשון וותק של עד שלוש שנים יקבל משכורת חודשית של 4,385 שקל (לא כולל החזר הוצאות טלפון, דמי הבראה, הפרשה לקרן השתלמות ולקופת גמל). הואיל ומשרה מלאה של מורה מוגדרת 96 שעות חודשיות, המשמעות היא התעריף לשעה של מורה כזה עומד על 46 שקלים. במכרז הישן, מורה עם תואר ראשון וותק של עד 5 שנים קיבל 50 שקל לשעה. כך שלמעשה, במכרז החדש יש ירידה של 4 שקלים לשעה.
גם עבור מורים עם ותק ארוך יותר התשלום לשעה נשאר פחות או יותר אותו הדבר כמו במכרז הקודם. כך מורה עם תואר ראשון וותק של 13-20 שנה יקבל 6,657 שקל בחודש שהם 69 שקל לשעה. במכרז הקודם, מורה זהה היה מקבל 70 שקל לשעה. שקל יותר לכל שעה.
לכן, בזמן שתנאי ההעסקה השתפרו, תנאי השכר נשארו כמעט זהים. המשמעות: המדינה משפרת את תנאי המורים, אבל לא מוכנה לשלם על כך. המדינה מצפה, אולי, שהקבלן יספוג את ההפסדים.
ואכן, יש רק שלוש אפשרויות שבהן המתמטיקה הזו מסתדרת: או שהקבלן שייגש למכרז ייקח על עצמו את ההפסדים – אפשרות לא סבירה – או שתהיה פגיעה באיכות השירות שניתן לתלמידים או שתהיה פגיעה תעסוקתית במורים (למשל, על ידי העסקת כמות קטנה של מורים או כמות גדולה במשרות חלקיות בלבד). זה התרגיל של האוצר: להצטייר כחברתי, אבל לא לשלם.
מלבד זה, גם במכרז החדש ישנם סעיפים רבים בתנאי ההעסקה שהמורים עדיין מתקוממים עליהם: הגדרה ששליש מהמשרה לפחות תוגדר על בסיס שעות שהתשלום עליהן יתבצע רק אם הן נעשו בפועל, או חוסר הבטחה לרציפות תעסוקתית משנה לשנה.

3.
זו לא הפעם הראשונה שבה משרדי הממשלה, ובפרט משרד האוצר, מפעילים את השיטה הזו – לקבוע תעריף כה נמוך במכרז של שירות לציבור שלא מאפשר איכות מספקת. רק שבפעם האחרונה שזה קרה – במכרז למתן שירות סיעודי לקשישים – האוצר מצא את עצמו חוזר עם הזנב בין הרגליים לשולחן השרטוטים.
זה קרה במאי 2011. בית המשפט המחוזי בתל אביב קבע כי תעריפי האשפוז הסיעודי במכרז שפרסמה המדינה ב-2007 היו נמוכים מדי מכדי "לאפשר קיום בכבוד לקשישים בבתי אבות סיעודיים" ולקו ב"חוסר סבירות קיצוני". זאת בעקבות עתירה של קבוצה גדולה של בתי חולים סיעודיים שזכו במכרז אבל טענו שהם אינם יכולים להעניק שירות ראוי במחיר שקבע האוצר.
במשך שנים, בדיונים בכנסת ובבית המשפט, טען האוצר כי התעריף סביר, אך סירב להציג בפני בית המשפט את שיטת החישוב. רק לאחר שאולץ לעשות כן התברר כי התחשיב הראשון היה שגוי והתבסס על מחירים ישנים. כעת, כשנה לאחר פסיקת בית המשפט, ולמרות שהמדינה ערערה על ההחלטה, התפרסם מכרז חדש לאשפוז הסיעודי. הפעם, ראו איזה פלא, התעריף שקבעה המדינה היה גבוה ביותר מ-10% מהתעריף במכרז הישן. גם במקרה של האשפוז הסיעודי, רק הפעלת כוח מאסיבית – דרך בית המשפט – הצליחה לכופף את השיטה.

4.
כמו במקרה של האשפוז הסיעודי, גם המקרה של מכרז מורי הקבלן מהווה שעת מבחן לשיטת תקצוב סדרי העדיפויות. שכן המדינה רשאית להפריט שירותים שהיא אמורה לספק לתושבים, אבל אסור לה לפגוע באיכות השירותים האלה רק בשביל לחסוך כסף.
הואיל והמחיר שהגופים שייגשו למכרז יהווה 60% מהשיקולים של המדינה בעת בחירת הזכיין, לתעריף לשעת עבודה של מורה יש משקל מכריע. זה נכון שהמדינה אינה חייבת לבחור את ההצעה הזולה ביותר, אבל זו אפשרות תיאורטית להפליא. המדינה מעוניינת לשלם כמה שפחות עבור השירות. לכן לגופים שייגשו למכרז יש תמריץ להגיש את ההצעה הזולה ביותר, קרי, לנקוב בדיוק בתעריפים שהמדינה מציינת במכרז, שזהים לתעריפים במכרז הקודם.
בפני החברה למתנ"סים, ובפני כל גוף אחר שיירצה לגשת למכרז, קיימת אפשרות נוספת. לכופף את השיטה. באמצעות עתירה לבית המשפט או באמצעות אמצעי לחץ אחרים, החברה למתנ"סים יכולה להחליט שהתעריף שקבעה המדינה אינו מספיק בשביל להעניק למורים את תנאי ההעסקה הנאותים וגם לשמור במקביל על איכות השירות מבלי לפגוע בתלמידים.
למשל, החברה למתנ"סים יכולה להחליט לא לגשת למכרז בכלל. ואמנם, האחראית על תוכנית היל"ה בחברה למתנ"סים ליאורה שני אמרה ל"כלכליסט" כי החברה עדיין לומדת את פרטי המכרז ולא ברור אם תיגש אליו. מקור אחר בחברה ציין כי הסוגיה העיקרית אותה החברה בוחנת היא כיצד ניתן לעמוד בתנאי ההעסקה החדשים בכפוף לתעריפים הישנים.
אם לא ייגש למכרז שום גוף אחר, ולא יהיה מי שייתן את השירות לנוער המנותק, אולי משרדי החינוך והאוצר ייאלצו להבין שאין מנוס מלשלם עוד קצת כסף. אחרת, שומו שמים, המדינה עוד תיאלץ לספק את השירות הזה בעצמה.

5.
ממשרד החינוך נמסר בתגובה כי "המכרז שהחדש להעסקת מורי היל"ה גובש במטרה ברורה לשיפור תנאי ההעסקה והשכר של המועסקים במסגרתו. בין התנאים החדשים: הרוב המוחלט של המורים יועסקו בהעסקה משרתית שיש בה הגנה על שכרם וזכויותיהם, וכן הם יקבלו תוספות כגון קרן השתלמות, החזר הוצאות נסיעה וחופשות. תוספות אלה לא ניתנו במסגרת המכרז הקודם". עוד נמסר מן המשרד כי משום שמדובר בהליך מכרזי תלוי ועומד לא ניתן להשיב על נושא התמחור ושעות הלמידה מעבר לאמור לעיל.

תגובות

  1. אדר

    בלי להיכנס לפרטים על מכרז כזה או אחר,
    צריך לומר את האמת: יש כאן משחק בין כמה מטרות שלא תמיד הולכות יד ביד. הראשונה, ולדעתי החשובה ביותר, היא לוודא שכל אזרח מקבל את השירות שמגיע לו, וברמה סבירה (עדיף גבוהה). בין אם השירות הזה הוא חינוך, ציוד רפואי, או בית אבות נקי ומרווח.
    אחר כך צריך לדאוג שהעובדים שמספקים את השירותים האלה יועסקו בתנאים הוגנים, וזה לא משנה כרגע אם מדובר בעובדי מדינה, פרילנסרים או עובדי קבלן. מה זה תנאים הוגנים? יש לזה פרשנויות שונות. יש כאלו שיאמרו שתנאים הוגנים זה שהמעסיק יקיים את חוקי העבודה, יש שיאמרו שיש לתת קביעות בעבודה, ויש שיאמרו שיש לשלם שכר לפי הסכמים קיבוציים, או שכר שעולה על רמה מסוימת.
    ואחר כך – אחר כך גם צריך שכל החבילה הזו לא תעלה יותר מדי כסף, כדי שלא יגבו ממך בסוף החודש 60% מס.
    יש כאן משחק של פשרות, שאתה מציג אותו כחד צדדי.
    אני בפירוש אומר, שלא פעם ולא פעמיים ראיתי איך אצל פקידי ממשלה הדאגה לעובדים (מהסקטור המקצועי שלהם כמובן) משתווה ואף גוברת על הדאגה לאזרח. אני בכנות לא יודעת לומר אם זה טוב או רע. שמעתי כבר טיעונים לשני הצדדים. אבל לי זה לפעמים צורם.
    קל לנו לחשוב שכל מה שצריך כדי שמשהו יעבוד טוב זה לזרוק עליו יותר כסף. אם רק נעלה את שכר המורים, אם רק כולם יהיו עובדי מדינה, אם רק הרופאים ירוויחו עוד 50%… גם אתה יודע שבכלכלה זה לא תמיד נכון.

  2. נדב פרץ-וייסוידובסקי

    שאול: אתה כותב "המדינה רשאית להפריט שירותים שהיא אמורה לספק לתושבים, אבל אסור לה לפגוע באיכות השירותים האלה רק בשביל לחסוך כסף" – אבל הרי המטרה המרכזית של ההפרטה היא לחסוך כסף, או כפי שמנסחים זאת תומכיה – 'להתייעל', או 'לקצץ באיש השמן' (ואתה מדגים את זה מצויין עם שיטת המכרזים). כך שבלי להיכנס לשאלה התיאורטית של 'הפרטה בעולם אוטופי – כן או לא', שהיא לטעמי לא שאלה מעניינת – יש לנו תשובה לגבי הפרטה בישראל.

    אדר: הדילמה הזו, בין טובת האזרחים לטובת העובדים, היא במידה רבה דילמה כוזבת. כשאנחנו מדברים על שירותי חינוך, רווחה ובריאות, אנחנו מדברים על שירותים שההוצאה העיקרית בהם – הרבה פעמים, כמעט היחידה – היא ההוצאה על כוח אדם. וככל שנשקיע יותר בכוח אדם, נקבל שירות יותר טוב. ככל שנשלם למורי היל"ה שכר גבוה יותר, כך נקבל מורים טובים יותר. היצע וביקוש.
    נכון, צריך לבנות את מבנה השכר והתגמולים באופן שיחזק את המגמה הזו ולא יחליש אותה, אבל אין כאן סתירה.

    (שאול, הערה טכנית: הרסס תגובות של הבלוג מנותב דרך פידברנר, ואי אפשר לעשות מנוי רסס לתגובות לפוסטים בודדים. אשמח אם תוכל לסדר את זה)

  3. אסף

    נדב: "ככל שנשקיע יותר בכוח אדם, נקבל שירות יותר טוב. ככל שנשלם למורי היל"ה שכר גבוה יותר, כך נקבל מורים טובים יותר". ראיות בבקשה.
    חוצמזה, אני חושב שהתגובה שלך לא עושה צדק עם התגובה של אדר. הוא דיבר על שתי דילמות: בקשר לסך המימון, הדילמה אינה בין העובדים לאזרחים, אלא בין האזרחים כמממני השירות לבין האזרחים כמקבלי השירות. ויש בהחלט דילמה כזו. שניה בקשר למבנה השכר והתגמולים, ובו יש, או לפחות נראה שיש, התנגשת בין האזרחים כממני ומקבלי השירות, ובין העובדים.

  4. נדב פרץ-וייסוידובסקי

    אסף: אתה באמת מבקש ראיה לטענה שתשלום שכר גבוה יותר מביא להעסקת עובדים בעלי הכשרה רלוונטית יותר? עובדים מנוסים יותר?
    לא טענתי שזה כך בהכרח, כן טענתי ששכר גבוה מאפשר לשפר את השירות. אם באמת צריך לבסס את הטענה הבנאלית הזו, אלך לצוד מחקרים.

  5. אסף

    א. כן. תמיד. גם לטענות הבנאליות ביותר. אמרתי בעבר, ואומר זאת שוב: אני פשוט לא משתכנע מתיאוריות לבד, לא משנה כמה הן נראות בנאליות ומובנות מאליהן.

    ב. הכוונה יותר ל"עד כמה", מאשר ל"אם בכלל". כנראה שאם תעלה את השכר פי שלושה, תקבל מורים יותר טובים. כמה יותר טובים? כמה יותר טובים הם יהיו אם תכפיל את השכר? אם תעלה אותו ב 20%? האם מורים טובים יותר מביאים לתוצאות טובות יותר? באיזה מדד? בכמה?

    אפרופו הדילמה, וראיות – אריק הנושק שעושה המון רעש כבר איזשהו זמן, חישב שמספיק להחליף את 5%-8% המורים הגרועים ביותר בארה"ב במורים ממוצעים, וזה יביא את המשיח:
    http://hanushek.stanford.edu/sites/default/files/publications/Hanushek%202011%20EER%2030%283%29.pdf

להגיב זה מגניב