שחררו

1 השבוע, אחרי שכתבתי שהגיע הזמן לשבור את המונופול של אגף התקציבים על עריכת התחזיות לשנה הבאה, שעל בסיסן נבנה כל תקציב המדינה, קיבלתי טלפון זועם. "אתה לגמרי מפספס, לאגף התקציבים אין מונופול על עריכת התחזיות. מלבד התחזית של אגף התקציבים נותנים תחזיות גם אגף החשב הכללי, ואגף מנהל הכנסות המדינה, וגם רשות המסים, ומנכ"ל האוצר, לפחות באופן תאורטי, צריך להיות מי שמכריע", אמר מי שהתקשר לתקן. וגם לבנק ישראל יש תחזית מקבילה משלו.
אבל זו, כאמור, התיאוריה. התיאוריה הזו מתממשת לעיתים, כפי שבאוצר טוענים שקרה בעת גיבוש תקציב 2013-2014. ולעיתים, כפי שקרה בגיבוש התקציב לשנים 2011-2012, אגף התקציבים היה הגוף הדומיננטי בפורום הזה, והתחזית שלו היא זו שהתקבלה. שנה וחצי מאוחר יותר התברר שאגף התקציבים היה אופטימי יתר על המידה, והגירעון צמח לפי שניים מהתחזית.
הפער בין התיאוריה למציאות – כמו גם העובדה שהפער הזה שרירותי לגמרי ונקבע על פי מידת הדומיננטיות של פקיד זה או אחר ויחסי הכוחות ברגע נתון בין הפקידים השונים – הפער הזה מצדיק שינוי של השיטה. גם אם לאגף תקציבים אין מונופול רשמי על עריכת התחזיות, הגיע הזמן להפוך את כל התהליך הזה, שהוא הבסיס לבניית התקציב, לשקוף.

2 נסו רגע לדמיין את התסריט הבא: חודש אפריל מגיע, ואיתו המועד להתחיל לבנות את תקציב המדינה. זה יקרה בעוד שלושה חודשים. השלב הראשון, עוד לפני שמתחילים לחבר מספר למספר ולהעריך מה משרדי הממשלה צריכים, משרד האוצר צריך לגבש את המסגרת התקציבית.
המסגרת הזו – של הוצאות הממשלה – צריכה להביא בחשבון גם את הצד השני של התקציב – של הכנסות המדינה (בעיקר ממסים). גובה ההכנסות, בין היתר, נגזר גם מתחזית הצמיחה. שכן צמיחה גבוהה יותר פירושה תוצר גבוה יותר, ולכן גם הכנסות גבוהות יותר ממסים (בעיקר מהשכר של העובדים, ומהצריכה של העובדים וגם מההכנסות והרווחים של החברות העסקיות). לכן, לשתי התחזיות האלה – מה יהיה קצב הצמיחה, ובמידה אפילו חשובה יותר מה יהיה גובה ההכנסות ממסים, יש חשיבות קריטית.
אם האוצר רואה שתחזית ההכנסות שלו רחוקה מדי מהוצאות הממשלה, כלומר שהגירעון (ההפרש בין ההוצאות של הממשלה על שירותים ציבוריים לבין ההכנסות שלה) גדול מדי, הוא צריך לעשות משהו. או להקטין את ההוצאות, או להעלות מסים, או שניהם. אחרת, אם הוא מרשה לעצמו להיות אופטימי מדי – עלול להיווצר גירעון גדול מדי. אם הוא יהיה פסימי מדי, המשמעות תהיה מסים גבוהים יתר על המידה או קיצוץ בלתי נחוץ בשירותים הציבוריים.
והנה מגיע ה-catch: כל העבודה הזו, של הכנת התחזיות, נעשית בחדרי חדרים. בצורה בלתי שקופה. אין לזה תיעוד רשמי, התחזיות שמציג כל אחד מהגופים שמשתתפים בדיונים האלה לא נרשמות בשום מקום, ודאי לא מפורסמות לציבור. הדבר היחידי שיוצא מזה בסופו של דבר הוא התחזית הרשמית של משרד האוצר שנכללת בספר התקציב. אף אחד לא טורח להסביר איך הגיעו לנתונים האלה, האם היו גופים שחשבו אחרת – שהיו אופטימיים יותר או פסימיים יותר – ואיש לא טורח להסביר מה יקרה אם התחזיות יתבדו. כלומר, אם הצמיחה תהיה נמוכה או גבוהה יותר ממה שחזה האוצר, או אם העלייה ביוקר המחיה (האינפלציה) תהיה גבוהה או נמוכה מהתחזית. איך כל שינוי כזה ישפיע על החיים שלנו? מה יקרה כתוצאה מכך לגירעון? ואיך, בסופו של דבר, זה ישפיע על הכיס שלנו? נשלם יותר? פחות? ומי בדיוק ישלם? הצרכנים שמשלמים מע"מ, או המאיון העליון?
כל המידע הזה קיים במשרד האוצר, אבל לא מתועד בצורה רשמית. נשמר במגירות, כל אחד במגירה שלו. ככה הכי נוח. אם יום אחד מישהו ירצה להבין מה קרה כאן, לחקור מה היו התהליכים, מי אמר מה, מי הכריע בעד או נגד ולמה, אי אפשר יהיה לעשות זאת. לא חוקרים מהאוניברסיטה, לא מבקר המדינה ולא ועדת חקירה. ודאי לא הציבור.

3 תקציב 2015 הוא הזדמנות טובה לשנות את המצב הזה. לא צריך להמציא שום דבר. מדינות אחרות עושות את זה יופי. ארה"ב, בריטניה, ניו זילנד. יש עוד. כול כוללות בספר התקציב שלהן פירוט נרחב למדי לגבי הנחות היסוד הכלכליות שעל בסיסן הורכבו המודלים של הכלכלנים. כולן כוללות בספרי התקציב שלהן מה שקרוי בעגה המקצועית "מבחני רגישות", כלומר – מה יקרה אם המציאות תסטה מהתחזיות.
תקציב 2015 הוא הזדמנות טובה למשרד האוצר להרים את דגל השקיפות ולשנות את המצב. לפרסם לציבור – לחוקרים, לעיתונאים, ולכל מי שמעוניין – את המסמכים והפרוטוקולים שמראים איך נבנה בסיס התקציב. מה חזתה רשות המסים ומדוע, מה חזה מנהל הכנסות המדינה ומדוע, מה חזה אגף התקציבים ומה חשבו בחשב הכללי. מה היו הנימוקים של כל אחד מהם, מי היה שמרן יותר או פחות, ואיזו עמדה התקבלה בסופו של דבר, ומאיזה נימוקים.
תקציב 2015 הוא הזדמנות טובה לשנות את תהליכי העבודה האלה. למשרד האוצר אין מה לפחד מהשקיפות. להיפך, כשהדברים אינם שקופים הוא לנצח ייתפס בעיני הציבור כמי שרוצה להסתיר מידע מהציבור, כלומר כנוכל. במשרד האוצר יכולים ללמוד מוועדת סל התרופות. גם שם נוגעים בעניינים רגישים שברגישים. אבל מיום שהוועדה פתחה את דיוניה לתקשורת, כל החשדנות נעלמה. הציבור היה יכול לראות בדיוק איך המנגנון עובד, ולהסיק מסקנות.
תקציב 2015 הוא שעת הכושר של אגף התקציבים להוביל שינוי. שינוי שמתחיל קודם כל מבפנים, כפי שאמרה פעם מישהי. להפוך את תהליך העבודה המרכזי שלו לשקוף. הוא לא ייאבד מכך שום דרגות חופש, ושום דרגות כוח. נהפוך הוא, הוא עוד עלול לצבור אמון.
תקציב 2015 הוא עוד רגע פה. בעוד שלושה חודשים יתחילו לעבוד עליו, לחבר את התחזיות. בצמרת האוצר יש דם חדש-ישן. ראש אגף התקציבים אמיר לוי ומנכ"לית האוצר יעל אנדורן הם בשר מבשרו של אגף תקציבים, אבל הם גם מבינים שהעולם השתנה. הקודים של 1985 לא יכולים לפעול כמו שצריך גם ב-2015. הם יכולים להתחיל לחולל את השינוי הזה עכשיו, להוביל אותו, להיות חתומים עליו, לעצב אותו בצלמם ועל פי השקפת עולמם. ואם לא הם, גם שר האוצר יאיר לפיד יכול. אחרי הכל, הוא אמר שהוא בא לשנות, או משהו כזה.

(הגרסא הארוכה לטור דעה שהתפרסם הבוקר בעיתון)

תגובות

  1. חנן כהן

    שמע סיפור. ב 1999 עבדתי במשרד ממשלתי גדול מטעם חברה חיצונית. המשימה שלנו היתה למפות את *כל* התוכנות במשרד כדי לוודא שאין בהן מידע או קוד שעלולים להיות מושפעים מבאג 2000.

    במשרד היה מחשב ייעודי וייחודי שעליו פעלה התוכנה שמחשבת את שכר כל עובדי המשרד – אלפי עובדים.

    את הסיסמה הראשית למחשב הזה ידע רק עובד אחד בכל המשרד והוא סירב לתת אותה כדי לבדוק את המערכת.

    תוכנת שכר היא התוכנה המסובכת ביותר שידועה לאנושות אבל היו חייבים לבדוק את המחשב ואת התוכנה אותה בגלל הקריטיות שלה.

    ככה זה במשרדי ממשלה. לטיפונדיות שמאד קשה לשבור.

    לא ידוע לי איך נגמר הסיפור אבל אני מניח שהצליחו לכופף אותו. אחרת, זו היתה כותרת שמנה מאד בעשרה לינואר 2000 על אלפי עובדים שלא קיבלו את השכר שלהם.

  2. מיכל

    מסכימה לגמרי, כשאין שקיפות באמת נוח 'לבלבל' את האזרח (לא את האדם, כי זה אנחנו לא. אנחנו האזרחים) ולשלוח אותו לאגף אחר. האגף ממול הוא האחראי.

  3. Yoav

    לא ברור לי למה אתה מניח שהוצאות הממשלה צריכות להיות כפופות למחזורי העלייה/נפילה של המשק. דווקא היינו רוצים שהממשלה תהיה גורם כלכלי מייצב, שלא תלוי בצמיחה המשקית הכללית..

    לכן, אפשר פשוט לדרוש שהתקציב יגדל בלא יותר מ 1% לשנה, וזהו. כדי שלא ישתגע. אולי להצמיד למספר האזרחים, שאותו יודעים.

    למה להוציא יותר בשנים בהן יש עודף תקציב (זאת אומרת משק צומח) ופחות בשנים שבהן יש הכנסות קטנות? (משק לא צומח, או אפילו נופל).

להגיב זה מגניב