היום שבו הממונה על התקציבים אמר לכם, קצת, איפה באמת הכסף

סיכוי סביר שיש שלושה קוראים וחצי שמתעניינים בנושא הספציפי הזה. עם הקוראים האחרים הסליחה. אני מקווה לפרסם פה בקרוב איזה ניתוח על רפורמת ביטוחי הבריאות החדשה של משרד האוצר. אני מקווה שזה יחזיר לכאן את מיליוני הקוראים שיברחו בפוסט הזה. קריאה נעימה

בחודש מרץ האחרון פרסמתי פה פוסט תחת כותרת דומה מאוד לכותרת של הפוסט הנוכחי. אז, במרץ, עוד היו תקוות למישהו שבניית התקציב והאישור שלו ייעשו מוקדם. שהתקציב יוגש מוקדם לכנסת. שיבוא שלום למזרח התיכון, ושאנשים יתחילו לנהוג פה כמו בני אדם בכבישים.
בפוסט ההוא, שהתפרסם גם בעיתון בגרסה תמציתית יותר, כתבתי שלראש אגף התקציבים אמיר לוי יש הזדמנות יוצאת דופן להכניס רוח חדש לתוך ספר התקציב. לוי הוא אמנם בשר מבשרו של האגף, אבל הוא כבר היה בשוק הפרטי, ואסף כמה נורמות עבודה מתרבות ארגונית אחרת, שטוב היה לו המגזר הציבורי היה מאמץ לעצמו.

כתבתי אז שמה שאמיר לוי יכול לעשות הוא לקחת את ספר התקציב קדימה מבחינת השקיפות שבו. ובפרט, כתבתי שהוא יכול להכניס את השקיפות לשלושה רבדים עיקריים: לתחזיות שניצבות בבסיס התקציב, לאופן שבו התקציב מוגש, ולאופן שבו משרד האוצר מנהל את התקציב ביום יום, באופן שוטף, אחרי שהתקציב מאושר בכנסת.

למען ההגינות, לוי לא אחראי על החלק האחרון, אלא אגף החשב הכללי. ושם יושבים אנשים טובים מאוד ומוכשרים מאוד, עם המון כוונות טובות, והמון נתונים – ואני מתכוון, מילולית, להמון המון המון המון נתונים – שפוחדים לעשות את הצעד הנוסף הזה. בקרוב הם אולי יעשו אותו, מי יודע.

אבל סטיתי קצת. בחזרה לאמיר לוי.



לפני שבועיים ומשהו פרסם סוף סוף משרד האוצר את ספר התקציב לשנת 2015. אני לא שותף להתלהמות המוזרה של חלק מחברי הכנסת שהתלוננו שאין להם מספיק זמן לקרוא את ספר התקציב. אני מוכר להמר על כל רכושי עלי אדמות, זה לא הרבה ממילא, שרובם המוחלט לא היו פותחים את ספר התקציב גם אם היו מניחים להם אותו על השולחן ב-1 בינואר כל שנה בשביל שיאשרו אותו בסוף דצמבר. מבלי לזלזל בנבחרי הציבור שלנו, רובם המוחלט פשוט לא מתעניינים בנושא הזה, אין להם סבלנות לעבור על אינסוף טבלאות, ובעיקר – אין להם שום השפעה על התקציב עצמו (להבדיל מחוק ההסדרים שנלווה לתקציב, שם יש להם השפעה דרמטית למדי). ואם יש להם מידה מסוימת של השפעה על המספרים, היא ממש בשוליים של השוליים. לא השפעה שבכלל תופיע בספר התקציב (שמגיע רק עד רמת פירוט מסוימת. השינויים האמיתיים מתרחשים ברמת הפירוט שלא נמצאת בספר).
ההתלהמות שלהם בעניין הזה היא הצגה מוזרה ולא יותר.

בכל אופן, בספר התקציב השנה נעשו כמה שינויים מרחיקי לכת, שמעידים על כך שראש אגף התקציבים החליט להכניס רוח חדשה באופן שבו אגף התקציבים עובד, ומציג את העבודה שלו לציבור.

למשל, השנה, לראשונה, ספר התקציב כולל פירוט רב מאוד של התחזיות שעומדות בבסיס התקציב. הוא מפרט מהן הנחות היסוד שהובילו אותו לגבש דווקא את התחזית הזו, וגם מפרט תסריטים שונים שבהם התחזית שלו עלולה שלא להתמשש, ובאיזו הסתברות. למשל, יש הסתברות של כ-30% שהכנסות המדינה בשנה הבאה יהיו נמוכות מאשר התחזית של האוצר, כשעיקר הסיכונים נובעים מקצב התאוששות נמוך של הכלכלה העולמית, ומכמה דברים נוספים. הנה, ניצנים ראשונים של שקיפות.

מלבד זה, הפרקים שמכילים את תקציבי המשרדים השונים מכילים טבלת שמנתחת את הסיכונים שגלומים באופן שבו משרדי הממשלה השונים מנצלים את התקציב בפועל. בתקציב משרד הכלכלה, למשל, נכתב שתחזית גביית התמלוגים על ידי המדען הראשי (בחברות שהוא נתן להן מענקים) יכולה לנוע למעלה או למטה בסטייה של 50 מיליון שקל (עמוד 70). בתקציב משרד התחבורה, למשל, נכתב במפורש שרכבת ישראל נוטה לחזות תחזיות יתר לגבי קצב הביצוע שלה בסלילת רכבות חדשות, וכי מנתונים היסטוריים עולה שבדרך כלל היא מצליחה לעשות 60% ממה שהיא חוזה (עמוד 45).

אם דברים כאלה מגניבים אתכם, תסכימו איתי שזה די מגניב. ובעיקר, זה חדש. זה לא היה שם קודם בעבר.


ועוד משהו. ותכלס, אולי זה הדבר הכי חשוב. בעמוד 244 בספר התקציב מופיעה טבלה די מדהימה. כתב האוצר שלנו עומרי מילמן כתב עליה לעיתון בזמן אמת, כשהתקציב רק הוגש לממשלה.
שם, בעמוד 244, משרד האוצר עשה משהו שהוא לא עשה אף פעם קודם לכן. הוא מפרט בדיוק נמרץ מה שוות ההבטחות של הפוליטיקאים לציבור לשנים הקרובות. הוא עושה את זה בצורה די ברורה, בהנחה שאתם מכירים את השפה התקציבית. אבל גם אם לא, קל מאוד לפענח את זה. הנה זה, בשורה התחתונה:
כבר עכשיו, עוד לפני שקיבלו החלטה אחת בשנת 2015, ההבטחות של הפוליטיקאים בשנת 2016 חורגות ב-3.6 מיליארד שקל ממה שהממשלה עצמה קבעה לעצמה שמותר לה להוציא. אלה 3.6 מיליארד שקל של הבטחות שאין להן כיסוי. אבל זה רק צד ההוצאות. גם בצד ההכנסות של המדינה יש חור. חור של 2 מיליארד שקל, בהנחה שהממשלה תרצה לעמוד ביעד הגירעון (=ההוצאות פחות ההכנסות) שהממשלה קבעה לעצמה. כלומר, בסה״כ, עוד לפני שקרה משהו, מלחמה או רעידת אדמה או השד יודע מה, הממשלה כבר חורגת בכמעט 6 מיליארד שקל בסך הכל בשנת 2016. החריגה הזו אופטימית, כי היא לא כוללת את המיליארדים שנוספו לתקציב הביטחון בשנת 2015 מעבר לתקציב הבסיסי, שמשרד הביטחון צפוי לדרוש מחדש גם בשנת 2016 (כי המלחמה הזו הרי לעולם לא תיגמר כל עוד השיטה המטומטמת הזו לא תשתנה). בקיצור, הבטחות כמו חול וכו׳.
והחריגה הזו, לפחות תיאורטית (כלומר, עד שלא יתקנו אותה) היא חריגה נגררת גם לשנים שלאחר מכן. בשנת 2017 מדובר על חריגה כוללת של 12 מיליארד שקל, בשנת 2018 החריגה מתנפחת ליותר מ-20 מיליארד שקל, וכך הלאה.
גם אם זה לא מדע מדויק, וזה לא, זו הפעם הראשונה שבה משרד האוצר שם על השולחן את הפצצה הפוליטית הזו, ואומר לציבור בלי לפחד, הנה מה ששוות ההבטחות של הפוליטיקאים שלכם.
אם תטענו שאפשר היה להגיד את זה בשפה ברורה יותר, אני לא אתווכח אתכם. אבל גם זו התחלה, וגם בשביל זה צריך אומץ ציבורי.


הפוסט הזה מתארך יתר על המידה, ובפעם האחרונה אנשים התלוננו, אז הנה אני עומד לסיים. יש לי הרבה ביקורת למשרד האוצר על אופן בניית התקציב וניהולו. הלוואי וניהול התקציב היה שקוף יותר. הלוואי והיה אפשר להיכנס בכל ערב לאתר משרד האוצר ולראות באמת איפה הכסף. תתפלאו, אבל הפקידים הנכונים יודעים לעשות את זה בזמן שאתם קוראים את השורות האלה.
אנחנו עוד לא שם. אנחנו מאוד רחוקים משם. הלוואי ויגיע היום ומשרד האוצר יוציא גרסת אייפד של תקציב המדינה, שתתלווה לתקציב הרשמי, שבו הוא יסביר בצורה קלה, בארבעה עשר עמודים בלבד, לאן הולך הכסף ומאיפה הוא בא. הלוואי. אנחנו עוד לא שם. אבל כל דרך מתחילה בצעד ראשון, או איך שלא הולך הפתגם הסיני העתיק הזה. והשנה, כך נדמה לי, הצעד הראשון הזה נעשה.
הנה, פרגנתי. גם לי זה קורה.

תגובות

  1. A

    ראשית זה פוסט שמדבר על שקיפות ולדעתי שקיפות מעניינת הרבה יותר משלושה וחצי אנשים. או שזה אני ועוד שניים וחצי אנשים פה…

    שנית, אני לא לגמרי מסכים לעניין "התלהמות" חברי הכנסת. אני מסכים שלא הרבה מהם היו קוראים את חוק התקציב אבל חייבים לתת להם את האפשרות. אי אפשר להתלונן (ובצדק) שהם לא משרתים את ציבור המצביעים בלי לתת להם את הכלים לכך. כמו כן, הם אולי לא יקראו אותו במלואו בעצמם אבל לחלק מהח"כים יש צבא קטן של מתנדבים שיכול לעשות את זה עבורם ולהאיר את הדברים החשובים.
    משם זה כבר יכול לעבור לתקשורת לרשתות החברתיות ולו כדי להעלות דברים מרכזיים לדיון ציבורי. זה חשוב גם ההשפעה לא גדולה במיוחד.

    חוץ מזה, זה בהחלט צעד בכיוון הנכון. לדעתי שווה להעלות על זה טור בעיתון כי שקיפות היא אחד מעמודי התווך של דמוקרטיה והדמוקרטיה שלנו מדממת כרגע. נראה שאוצר רוצה ללכת לכיוון יותר שקיפות אבל צריך דחיפה מהתקשורת.

    הערה קטנה לסדר – לא סוללים רכבות, מניחים מסילות.

  2. אלי

    חברי הכנסת, כנראה, לא התכוונו לקרוא את כל ספר התקציב. הם כנראה סמכו עליך ועל חבריך שיעשו את העבודה והם יקצרו את התהילה.
    הפעם זה כנראה לא הלך להם כל כך…

  3. גיל

    מסכים עם A. שקיפות היא המפתח לשינוי במדינה. אם יש משהו שצריך להילחם עליו, זה שקיפות.
    חוצמזה, כבוד!

  4. איתמר

    לעניין טענות הח"כים, קודם כל, כל מה שאמר המגיב A.
    שנית, העובדה שספר התקציב מתפרסם עבור הח"כים בפירוט לא רלוונטי, שהם יכולים להשפיע עליו רק בשוליים היא כשלעצמה סוגיית (אי) שקיפות מהותית.

  5. שושו

    שאול, אני מאוד נהנה לקרוא אותך.
    אל תפחד להיכנס קצת יותר לעומק. בשביל זה יש בלוג. למד את הקוראים. תביא אותם אליך, אל תרד אליהם. לקורא אין זמן להתעמק כמוך. תעשיר אותו.
    אני מסכים שצריכה להיות שקיפות, אבל רציתי להעלות נקודה בהקשר הזה: קשה מאוד לעבוד כאשר רואים כל פעולה שאתה עושה. תאר לך שהיו מכילים על עבודתך שקיפות מלאה כלפי הציבור: כמה מקורות בדקת לפני הפרסום, מה היו השיקולים שלך, ואיך נראו גרסאות קודמות לכתבה. הנטיה של האנשים היא לשנות את דפוס העבודה. נזהרים לא להעלות על הכתב דברים מסוימים. מדברים בע"פ. אין חופש להעלות רעיונות כי עלולים לתפוס אותך במילה. אתה השקפת על דיונים של ועדות(גרמן). הרי אם חבר ועדה ישנה את דעתו בעקבות דיון, יגידו שהוא מזגזג ונכנע לאינטרסים. אז הוא פשוט ישתוק. ואם ידע שכל מילה שלו תתפרסם לציבור עם פרסום הפרוטוקול, לא יתבטא בחופשיות.
    הנקודה שאני חותר אליה היא שצריכים להגדיר את גבולות השקיפות. הם צריכים להיות ברורים. בכל ארגון יש ניירות עבודה פנימיים.
    ונקודה אחרונה בחפירה הזו: אני מסכים עם מה שכתבת לגבי הנחת ספר התקציב בפני הכנסת, אך מכיוון קצת שונה. הממשלה ( רה"מ, שר האוצר ) לקחו את הזמן עם אישור התקציב ( חצי שנה ! ). הכנסת רוצה לדון בו מספר חודשים. רק שכחו שמישהו גם צריך לעשות את העבודה עצמה. אתה כתבת בעצמך שהתקציב מכיל המון נתונים. הוא מכיל המון סעיפים. אפשר להכין את כולם רק אחרי שהתקציב מאושר בממשלה. זה לוקח זמן. אבל משום מה, כולם מצפים שהאוצר יניח את התקציב על שולחן הכנסת בתוך שבוע מהאישור בממשלה. ובשבוע הזה חלה חופשת סוכות. זה פשוט לא סביר. אחר יטענו לגבי סעיפים שונים : מדוע עושים כל כך הרבה שינויים? מדוע לא חזיתם מראש את ההוצאה? אולי בגלל שלחלק הכי חשוב השאירו הכי מעט זמן.

  6. D! פה

    שאלת תם. כמה מתוך זה אתה משייך לאמיר הלוי וכמה לשר שלו?

    וחוץ מזה יחד עם שאר המגיבים פה (ואתה) כבר יש יותר משלושה וחצי שמתעניינים. אם כי לא מיותר לציין שרמת ההבנה שלי בפועל היא הרבה מתחת לחצי.

  7. מישהו

    כמו שאמרו מגיבים מעליי, הנושאים האלה מעניינים, וכן, גם מגניבים. אני ואני מאמין לא מעט אחרים רוצים לשמוע את הסיפור מאחורי המספרים. טוב שיש כתבים כמוך שיש להם את הזמן, היכולת והרצון לברור את העיקר מהטפל ולספר לכל השאר. באותו עניין, סחתיין על פרוייקט ספר התקציב בכלכליסט.

    שוב כמו שאמרו לפני, אחת הסיבות שחשוב שהצעת התקציב תוגש בזמן היא לא רק בשביל הח"כים, שחלק מהם באמת קוראים את התקציב לעומק, אלא גם בשביל התקשורת והדיון הציבורי לפני ההצבעות.

    אני לא צריך לספר לך על החשיבות וההשפעה שבפרסום מידע חשוב (כמו התחזיות המופרכות של הרכבת), אבל כאחד שהיה לו ניסיון בצד של כתיבת מסמכים רשמיים, אני יכול לספר לך שהתייחסות של כתבים, ח"כים ושאר קובעי מדיניות למסמכים משפיעה על הליך הכתיבה שלהם. הציניים יגידו שזה גורם לכותבי המסמכים להיכנס למגננה, ולפעמים זה נכון, אבל יש גם אפקט הפוך – עובדי ציבור שרואים שיש השפעה למה שהם כותבים ולכן הם משקיעים יותר, בודקים יותר, מתעקשים לכלול מידע חשוב וטורחים להדגיש אותו. כל זה לעומת האלטרנטיבה – לחפף את המשימה זריז ולהגיע הביתה כי גם ככה אף אחד לא קורא את זה ואני סתם מבזבז זמן כדי לצאת ידי חובה.

    אם יורשה לי, שתי שאלות:

    אולי אתה יודע, איפה אפשר למצוא את התקציב המלא ברמת התקנות בקובץ אקסל?

    האם יש לך אפשרות ככתב של עיתון לעמת את שר האוצר עם הגילויים על החריגות המדאיגות? אולי דרך הדוברות או דרך ח"כ שיגיש שאילתה.

  8. מיכאל

    ל-"מישהו" :
    את קבצי התקציב ברמת תקנות לשנים הקודמות ניתן להוריד ב Data.gov.il
    הקובץ של 2015 פורסם ברמת תכניות (כפי שהוא מוגש לאישור הכנסת) ויפורסם ברמת תקנות רק לאחר אישור התקציב בכנסת

  9. דני

    עם כותרת כמו "זה יעניין רק שלושה קוראים וחצי" הייתי חייב לקרוא. ציפיתי למשהו יותר ארוך.
    ומסכים עם שושו, אל תפחד להעמיק. בשביל זה יש לך בלוג

להגיב זה מגניב