מה באמת חושבים בבנק ישראל על ההתנהלות התקציבית של הממשלה | קריאה בין השורות

אחת לרבעון, נדמה לי, בנק ישראל מפרסם דוח חשוב מאין כמותו שחוסה תחת הכותרת המשמימה ביותר שאפשר היה לחשוב עליה – ״ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים״. בבנק ישראל כאילו הפנימו מבלי דעת את מה שג׳ון אוליבר אמר פעם, ׳אם אתה רוצה להרוג משהו חשוב, דחוף אותו בתוך משהו משעמם׳, או שאולי מדובר בדרך מתוחכמת במיוחד להעביר ביקורת על הממשלה, ובעיקר על ראש הממשלה, מבלי שהוא ישים לב.
מי יודע.

על כל פנים, בדוח האחרון הזה שפורסם, לפני חודש בערך, בנק ישראל העביר ביקורת נוקבת ממש על ההתנהלות התקציבית של ראש הממשלה בנימין נתניהו, כמו גם על התעלולים התקציביים של משרד האוצר שנועדו לכסות על כך שהמדיניות התקציבית שלהם לא שווה את הנייר שהיא כתובה עליו. זו מופיע בחלק שקרוי בשם הבלתי קומוניקטיבי בעליל ״סקירה פיסקלית: תמונת המצב לקראת הכנת תקציב המדינה לשנים 2015-2016, והמגמות התקציביות הצפויות בהמשך העשור״.

זה פרק מרתק, בחיי. העניין הוא שהוא כתוב בשפה שבערך ארבעה אנשים וחצי דוברים באופן שוטף. אולי זה בכוונה, אולי מתוך הרגל, אין לי מושג. מי שכותב את הטקסטים האלה, ויצר את בסיס הנתונים יוצא הדופן בהיקפו שעומד בבסיס הניתוח הזה, הוא ד״ר עדי ברנדר, ראש אגף למקרו כלכלה ומדיניות בחטיבת המחקר של בנק ישראל. אני לא יודע מי חשב על שם התפקיד הזה (הם לא מדהימים שם בכותרות, בבנק ישראל. ערן פוליצר, תעשה משהו בקשר לזה בבקשה), אבל בגדול זה אומר שברנדר הוא פחות או יותר הפקיד היחידי בכל המגזר הציבורי (להוציא אולי, טיפונת, מישהו במועצה הלאומית לכלכלה) שאשכרה עוקב מקרוב, ממש ממש מקרוב, אחרי ההתנהלות המקרו-כלכלית של אגף תקציבים ושל הממשלה כולה. או במלים אחרות, ברנדר הוא פחות או יותר הבן אדם היחידי מחוץ לאגף תקציבים שבודק כל הזמן עד כמה הממשלה חורגת או לא (והיא חורגת, לאללה) מגבולות הגזרים התקציביים שהיא קבעה בעצמה לעצמה.

לא אביא כאן את כל הדוח, כי זה באמת יותר מדי, אבל למי שמחבב מקרו-כלכלה ומתעניין בנעשה מאחורי הקלעים של תקציב המדינה, זו קריאת חובה ממש. אנסה להביא כאן את עיקרי העיקרים של הדברים האלה, ואת התרגום שלי להם. אנסה להיות נייטרלי ככל שאני יכול, אבל אני מודה מראש שנייטרליות זה טיפה משעמם, אז כנראה שאחרוג מזה.

וכן, עד כאן זו היתה הקדמה.


התועלת התקציבית שבהקדמת הבחירות

ההתאמה הפיסקלית שביצעה הממשלה בעת אישור התקציב לשנים 2013 ו-2014 הצליחה לבלום את העלייה בגירעון שהתפתחה באותה תקופה ואף להפחיתו בחזרה לרמה המאפשרת ייצוב של יחס החוב לתוצר. על בסיס צעדים אלה, ומכיוון שהתקציב המרחיב שתוכנן ל-2015 לא אושר, גם הגירעון ב-2015 צפוי להיות דומה ליעד הקבוע בחוק. ההישג של 2013—2014 תרם לצמצום פערי הריבית בין ישראל למדינות המפותחות, והוא מעניק לממשלה החדשה אפשרות להמשיך ולהפחית בהדרגה את יחס החוב לתוצר. מנגד, עלותן של תכניות חדשות בהיקף תקציבי ניכר שהממשלה אישרה בעבר תקשה על השגת יעדי הגירעון הקבועים בחוק, והגידול המתון של תקרת ההוצאות, גם בשל הירידה באינפלציה, יקשה על שמירת ההוצאות מתחת לתקרה. קשיים אלה מתעצמים לנוכח תכניות ההוצאה הנוספות שנקבעו בקווי היסוד של הממשלה החדשה. על רקע זה הממשלה תצטרך להכריע אם להמשיך להתקדם בהפחתת הגירעון בהתאם ליעדים הקיימים, ואם ההפחתה תתבסס על המשך הקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר – בהתאם לכלל ההוצאה ואף כי רמתו כבר נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות – או תתבסס על הגדלת הכנסותיה באמצעות הגדלת תקבולי המס, תקבולים שגם רמתם נמוכה מהרמה ברוב המדינות המפותחות.

תרגום:
מאחורי הממבו-ג׳מבו התקציבי הזה מסתתר מסר פשוט. העובדה שהבחירות הוקדמו ושמשרדי הממשלה מתנהלים בשנת 2015 ללא תקציב מאושר, אלא על בסיס תקציב 2014, היא שאפשרה לממשלה להגיע לגירעון נמוך יחסית השנה. מה שכן, בגלל שראש הממשלה חתם על הסכמים קואליציוניים נדיבים במיוחד עם הקמת הממשלה (ותיכף נרחיב על כך) לממשלה יהיה מאוד מאוד קשה לעמוד בתקרת הגירעון שקבועה בחוק, כלומר שהוצאותיה צפויות להיות גבוהות מהכנסותיה יותר ממה שמותר.

חשוב כי אם הממשלה תחליט להעלות את יעד הגירעון, הרמה החדשה שתיקבע תהיה כזאת שתאפשר להמשיך ולהפחית, ולו בהדרגה, את יחס החוב לתוצר, וכי התמהיל של רמות ההוצאות וההכנסות יהיה כזה שיאפשר לממשלה ליישם את התכניות החשובות לצמיחה ולמדיניות הרווחה, בהינתן יעד הגירעון שתקבע.

תרגום:
לאור הקושי התקציבי, אנחנו קולטים שראש הממשלה הולך להגדיל את תקרת הגירעון מעבר למה שקבע לפני שנה. אז לפחות שישמור על כך שהגירעון לא יהיה גבוה מקצב הצמיחה במשק (אחרת, החוב המצטבר יגדל במקום לקטון או להישאר ברמה קבועה). ואם כבר מגדילים את הגירעון, אז נקווה שרא הממשלה ישקיע את הכסף במקומות כמו תשתיות ומערכת הרווחה, במקום בביטחון ובתוספות שכר לעובדי המדינה (בנק ישראל לא כותב את זה במפורש, זו תוספת בלתי נייטרלית שלי, ניחשתי על מה הם חשבו).

בחודשים ינואר עד מאי נמצאו הוצאות הממשלה ברמה נמוכה במקצת מזו התואמת הוצאה שנתית בהתאם לתקרת ההוצאות. רמה זו משקפת הוצאות ביטחון גבוהות – התוואי שלהן גבוה אף מזה התואם את התקציב שאישרה הממשלה הקודמת, כולל תוספת "חד-פעמית" של 4.3 מיליארדי ש"ח – לצד הוצאות אזרחיות נמוכות.

תרגום:
האמת שזו פסקה די מדהימה. בנק ישראל מנתח את הפרסומים החודשיים של משרד האוצר מתחילת השנה, אלה שמראים כל חודש כמה משרדי הממשלה הוציאו, ומגיע למסקנה יוצאת דופן. מתחילת השנה, מגלה בנק ישראל, מערכת הביטחון מוציאה כמות של כסף שתואמת את התקציב שממשלת נתניהו/לפיד התכוונה לתת לה – 57 מיליארד שקל – למרות שהתקציב הזה מעולם לא אושר בכנסת. אני חוזר: מערכת הביטחון, בניגוד ליתר משרדי הממשלה, לא עובדת בפועל על סמך תקציב מצומצם שנגזר משנת 2014, אלא עובדת בפועל לפי מה שהיה אמור להיות מאושר בתקציב 2015 אבל מעולם לא אושר כי הבחירות הוקדמו. או במלים אחרות, אם בטעות (ממש בטעות, כי זה לא יקרה) הממשלה הנוכחית תחליט שצריך לקצץ בתקציב הביטחון, או לא להגדיל אותו ל-57 מיליארד שקל אלא לפחות מזה, נגיד 55 מיליארד שקל) זה יהיה כבר מאוחר מדי, כי מערכת הביטחון כבר תקבל את מלוא הכסף בסבירות גבוהה מאוד. איך זה מתאפשר בלי פגיעה מהותית בתפקוד יתר משרדי הממשלה? בגלל העובדה שבתקציב 2014 הסתתרו רזרבות גדולות מאוד.


על מה נתניהו חתם כשהוא חתם על ההסכמים הקואליציוניים


הממשלה החדשה אימצה בקווי היסוד שלה כמה תכניות שעלותן התקציבית הפוטנציאלית ניכרת, חלקן יופעלו כבר השנה וחלקן בשנים הבאות. ביישום מלא, עלותן של תכניות אלה צפויה להגיע לכ-8 מיליארדי ש"ח לשנה.

תרגום:
עלות הקמת ממשלת נתניהו הרביעית נאמדת בכ-8 מיליארד שקל בשנה. זה שווי ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו. יותר ממחצית מהסכום הזה נובע ישירות מההסכם הקואליציוני מול יהדות התורה.

בחינת הצעדים העיקריים שהממשלה אימצה בקווי היסוד שלה מלמדת, כי חלק ניכר מהם אינו תואם את הגישה המשלבת תמיכה בצמיחה בת-קיימא לצד הפחתת העוני

תרגום:
בנק ישראל תוקף חזיתית את ההסכם הקואליציוניים שנתניהו חתם עליהם לצורך הקמת ממשלתו הרביעית. למען האמת, זה החלק הכי חלש בדוח של בנק ישראל. הוא טוען (בפסקאות שמגיעות מיד לאחר מכן) שהעלאת קצבאות הילדים תורמת להקטנת העוני בטווח הקצר אבל מקטינות את התמריץ להיכנס למעגל העבודה ושמע״מ 0% על מוצרי מזון לא באמת יסייע לחלשים אבל כן יחליש את מערכת המס הישראלית. כלומר, לפי בנק ישראל נתניהו היה יכול לחתום על הסכמים קואליציוניים שיתנו כסף להקטת העוני אבל גם ישקיעו כסף בפיתוח החינוך ותשתיות ומערכות תומכות להורים עובדים וכו׳. הטיעון הזה חלש בעיני משום שיכול להיות שבבסיס התקציב נמצאות מלא תוכניות תומכות צמיחה, ולכן ההיטפלות להסכמים הקואליציוניים היא משונה, ומתעלמת באלגנטיות מהאופי של המערכת הפוליטית בישראל.

עלותם הכוללת של הצעדים הנכללים בהסכמים הקואליציוניים וקווי היסוד – אם ייושמו במלואם – היא כאמור יותר מ-8 מיליארדי ש"ח לשנה. בהמשך הניתוח אנו מניחים כי חלק מהוצאות אלה יכוסו מתוך סעיפים קיימים בתקציב, חלק יתעכבו בשל קשיי יישום וחלק ייפרסו. ההנחות העיקריות הן שמתוך התוספת של 1.3 מיליארדי ש"ח לחיילים משוחררים רק 500 מיליון ישולמו ב-2016, עוד 500 מיליון ב-2017, והיתרה ב-2018. אנו גם מניחים שהתכנית להנהיג מע"מ בשיעור של אפס אחוזים על מוצרי יסוד לא תאושר, ובמקומה יאושרו צעדים יעילים יותר להקלה על השכבות החלשות, בעלות שנתית של 0.5 מיליארד ש"ח ב-2016 ועוד 0.5 מיליארד מ-2017. בכפוף להנחות אלה החישובים להלן כוללים תוספת עלות של כ-6 מיליארדי ש"ח ב-2016 ו-7.5 מיליארדים מ-2018.

תרגום:
על אף שבנק ישראל מעריך ששוי ההסכמים הקואליציוניים שנתניהו חתם עליהם הוא 8 מיליארד שקל בשנה, בתכל׳ס בנק ישראל חושב שיש סיכוי נמוך שהם ייושמו במלואם. תוכנית מע״מ 0% על מוצרי מזון, למשל, לא תייושם כלל לפי הערכת בנק ישראל אלא תוחלף בתוכנית אחרת. כך שבפועל, העלות של ההסכמים בשנת 2016 תהיה 2 מיליארד שקל פחות.


גם אגף תקציבים לא יוצא נקי


הרישום החשבונאי הנכון בתקציב של פעולות הממשלה לקידום הבנייה אינו מחייב להימנע מפעולות אלה, ונועד לשמור על שקיפות עלויות הפעילות הממשלתית. אם הממשלה רואה בתחום הדיור יעד מרכזי, היא יכולה לתקצב את הפעולות הללו במסגרת היעדים הפיסקליים שתקבע, ואף להגדיל את תקרות ההוצאות והגירעון לתקופה מוגבלת בגודל התוספת הנדרשת ליעדים שהיא רואה כחשובים, בפרט מכיוון שמכירת הקרקעות תאפשר לממן את הגירעון הנוסף ללא גידול בחוב הציבורי. התנהלות שקופה כזאת תמנע פגיעה פוטנציאלית באמינות ההצגה של חשבונות הממשלה, והיא עדיפה על הצגת גירעון נמוך יותר שלא על פי כללי החשבונאות המקובלים.

תרגום:
הפסקה הסבוכה הזו נכתבה בתכל׳ס בשביל שלושה וחצי אנשים במשרד האוצר. בגדול, מבלי לדקדק בדקויות של העניין הזה, בנק ישראל לוקח פה צד בויכוח בין אגף התקציבים לבין החשבת הכללית ומצדד בחשבת הכללית. הוא בעצם מאשים פה את אגף התקציבים ביצירתיות תקציבית, כזו שגורמת לכך שהגירעון הרשמי נמוך ממה שהוא היה צריך להיות לולא היצירתיות הזו.

מאז שישראל אימצה את יעד יציבות המחירים, בשנת 2001, מדד המחירים לצרכן עלה בשיעור קרוב מאוד לאמצע היעד, כ-2 אחוזים לשנה, ומדד מחירי הצריכה הציבורית עלה בשיעור דומה. בסביבה כזאת תקצוב על בסיס עליית המחירים הממוצעת יאפשר יציבות רבה יותר בתהליך התקצוב, יחסוך התאמות מיותרות, ויאפשר לתקציב הממשלה לשמש כמייצב אוטומטי בתקופות שבהן המשק מאט או מאיץ והאינפלציה יורדת או עולה בהתאמה. כאשר המשק מאט האינפלציה נמוכה, והתקציב שנקבע על סמך כלל נומינלי גדל באופן ריאלי ותומך בפעילות. תהליך כזה גם יחזק את שקיפות התקצוב; כיום התקצוב מלוּוה באי-ודאות ניכרת בנוגע לגודל התקציב, עד שמוצגים חישוב התאמת המחירים בגין השנים הקודמות ותחזית המחירים לשנה הקרובה.

תרגום:
ביקורת חריפה על אגף התקציבים במשרד האוצר (תודו שנרדמתם). בנק ישראל תוקף את השיטה שבעזרתה אגף התקציבים מחליט כיצד להגדיל את התקציב משנה לשנה, האם להתחשב בעלייה ביוקר המחיה או לא. בבנק ישראל מציעים שיטה חליפית, כזו שתגדיל את התקציב מדי שנה באופן אוטומטי בתוספת 2%, כלומר בשיעור דומה להתייקרות הממוצעת במחירים לאורך זמן. כך, אומרים בבנק ישראל, התהליך יהיה שקוף ולא ייעשה בחדרי חדרים באגף תקציבים, רק אחרי אישור התקציב בממשלה.


הברוך שמחכה בתקציב 2016


על בסיס האומדנים הנוכחיים – המתבססים על החלטות ממשלה קודמות לגבי תכניות שונות, על התכניות הנוספות שנכללות בקווי היסוד של הממשלה, ועל תוואי ההוצאות הנגזר מחוקים שונים ומההתפתחויות הדמוגרפיות – גודל ההפחתות הדרוש בהוצאות הממשלה בכדי לעמוד בכלל ההוצאה ל-2016 עומד על 10 מיליארדי ש"ח.

תרגום:
בנק ישראל מלכלך את הידיים וקובע שההבטחות התקציביות של הממשלה (ושל הממשלה הקודמת), בתוספת מה שנתניהו הבטיח במסגרת ההסכמים הקואליציוניים, חורג ב-10 מיליארד שקל ממה שמותר לממשלה להוציא. ככה, בקטנה. או במלים אחרות, פיזרו פה הבטחות בלי כיסוי בהיקף של 10 מיליארד שקל. בפסקה שלאחר מכן מבהיר בנק ישראל שמרבית הסכום הזה – 6.5 מיליארד שקל – נובע ישירות מההסכמים הקואליציוניים. או במלים אחרות, לולא ההסכמים האלה, הבעיה התקציבית לא היתה נוראית כל כך.

נוסף לכך נדרשת תוספת הכנסות של כ-6 מיליארדי ש"ח כדי לא לחרוג מתקרת הגירעון של 2 אחוזי תוצר הקבועה בחוק.

תרגום:
ואם זה לא מספיק, לממשלה חסרים מסים בהיקף של 6 מיליארד שקל בשביל לעמוד בתקרת הגירעון שהיא קבעה לעצמה. אבל בתכלס, זה די שטויות, כי הממשלה כבר הגדילה מאז את תקרת הגירעון (גם אם לא אישרה זאת רשמית בכנסת בגלל הקדמת הבחירות), ולאף אחד אין שום כוונה להעלות מסים.

תקרת ההוצאות מאפשרת רק תוספת שנתית מתונה להוצאות הממשלה, תוספת שעונה פחות או יותר על הגידול הטבעי בהוצאות, בהתחשב בגידול המתון יותר של הוצאות הביטחון והריבית. לכן כל החלטה על הרחבת פעילות הממשלה בתחום כלשהו מחייבת הפחתה של הוצאה אחרת כדי לא לחרוג מהתקרה. לחץ מתמיד זה מתבטא לעתים תכופות בפתרונות כמו העלאת תקרת ההוצאות (למשל על ידי ביטול התאמת המחירים שתוארה לעיל, או על ידי החרגת התוספת להוצאות הביטחון שהציעה הממשלה הקודמת). נוסף לכך הדבר מעודד העברה של הוצאות שונות לסעיפי ה"הוצאה המותנית" – על בסיס תכניות כמו העברת כספים מקק"ל לפעילות ממשלתית ותקצוב פעילות על בסיס מכירת קרקעות, או באמצעות מימון חיצוני, כמו הנפקת איגרות חוב של רכבת ישראל. ההזדקקות לצעדים כאלה מלמדת על חוסר ההתאמה בין התכניות שהממשלה רואה לנכון לבצע לבין מסגרת התקציב שהקצתה לכך, והיא גם מתבטאת בכך שבמהלך השנה יש הסטות גדולות של מקורות תקציביים בין תכניות שונות, ובפרט בביצוע חלקי ואטי של תקציבי ההשקעה הרב-שנתיים בתשתיות.

תרגום:
והנה פסקת המחץ (הכל יחסי בחיים). בנק ישראל תוקף פה את אגף התקציבים, וגם את ראש הממשלה, על כך שקצב הגידול של תקציב המדינה (שנקבע בידי משרד האוצר וראש הממשלה בדצמבר 2013) הוא נמוך מדי וכמעט לא משאיר לממשלה שום גמישות. השיטה הזו מפעילה לחץ תקציבי אדיר על הממשלה, אבל הממשלה לא עומדת בו ופשוט פורצת שוב ושוב את התקרה שקבעה לעצמה. או, וזה גרוע יותר לפי בנק ישראל, השיטה הזו גורמת לאגף התקציבים ליצירתיות תקציבית ולמציאת מסלולים עוקפי תקציב. למשל, לחלומות בהקיץ להביא כל מיני כספים מקק״ל (ובינתיים לקצץ מתקציב התחבורה), או לגייס כסף לפעילותה של רכבת ישראל מגופי הפנסיה במקום לשים כסף מתקציב המדינה. או לבנות על כל מיני הכנסות ממכירת קרקעות בידי רשות מקרקעי ישראל במקום לתקצב תוכניות מתקציב המדינה.

רכיב מרכזי בהוצאות הממשלה, המשפיע על היכולת לפעול במסגרת היעדים הפיסקליים, הוא תקציב הביטחון. בשנת 2008 אימצה הממשלה מתווה רב-שנתי להוצאות הביטחון, שהתבסס על המלצות ועדת ברודט, ופעלה בקירוב לפיו עד שנת 2013. למרות זאת, יתרונות המתווה הרב-שנתי לא באו לידי ביטוי מלא מכיוון שמדי שנה נעשו שינויים גדולים בתקציב הביטחון במהלך השנה, ולתקציב המקורי שאושר ניתנו תוספות ניכרות21. בקרוב צפויה הממשלה להידרש להמלצות ועדת לוקר בנוגע לקביעת תקציב הביטחון לשנים הקרובות. כדי להימנע מהמכשולים שהקשו על הממשלה לממש את יתרונות המתווה הרב-שנתי הקודם – וגרמו בשנים האחרונות לתהליך חוזר ונשנה של שינויים בתקציב המאושר – חשוב שהממשלה תאפיין בתכנית ברורה כיצד תותאם מסגרת תקציב הביטחון למאזן הסיכונים והיעדים האסטרטגיים שתציב לצה"ל, ותגדיר תכנית עבודה ברורה שהשלכותיה על הביטחון והמשק מקובלות עליה. מסגרת כזאת תסייע להפחית את אי-הוודאות ביחס ליכולת להגדיל את ההוצאות האזרחיות תוך שמירה על תקרות ההוצאות והגירעון.

תרגום:
ולבסוף, הביטחון, כי איך אפשר בלי. בנק ישראל אומר בפשטות: תמצאו כבר שיטה מוסכמת ורב שנתית להגדלת תקציב הביטחון ותעזבו את כולנו בשקט, ובייחוד את המשרדים האזרחיים. ככה לא יהיה צורך בריב השנתי והקבוע על תוספות נוספות לתקציב הביטחון, וככה המשרדים האחרים יידעו בדיוק מה יש להם. הגישה הזו של בנק ישראל נראית לי נאיבית משהו, ובמידה מסוימת גם לא מביאה בחשבון שיכולות להיות התפתחויות כלכליות בלתי צפויות שלא יאפשרו להמשיך לתת למשרד הביטחון את הכסף שהובטח לו. אבל עם דבר אחד אני מסכים: השיטה הנוכחית פשטה את הרגל ולא יכולה להימשך.

תגובות

  1. david

    ניסיתי לקרוא אבל העיניים ממש נסגרות בכח
    כנראה שזה מעניין אבל לא הצלחתי לגלות

להגיב זה מגניב