משרד הכלכלה זה לחלשים

החדשות אודות המלטותו של אריה דרעי ממשרד הכלכלה למשרד אחר, והישארותו במשרד לפיתוח הנגב והגליל, מאפשרות לשאול שוב את השאלה – למה בכלל יש לנו משרד לפיתוח הנגב והגליל? או משרד לשיתוף פעולה אזורי? או משרד לענייני ירושלים?
מיד אחרי הבחירות, ערב הקמת הממשלה, צוות משותף של משרדי האוצר וראש הממשלה חיבר דוח והמליץ לראש הממשלה לצמצם את מספר משרדי הממשלה בישראל מ-27 כיום עד ל-12. המשמעות: חיסכון תקציבי של 1-4.5 מיליארד שקל בשנהשׂ, וצמצום תקנים בהיקף של 780-2,250. ראש הממשלה יוכל להמשיך למנות מספר גדול של שרים, שישובצו בתוך משרדי ממשלה יחד עם שרים אחרים. נקודות התורפה: חיכוכים פוליטיים, ניגודי עניינים מקצועיים והתנגדות מצד ההסתדרות.
את הדוח המלא אפשר להוריד מכאן.

דוח סודי שחובר במשותף על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר ואגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה ממליץ לראש הממשלה לצמצם את מספר משרדי הממשלה מ-27 משרדים כיום, ל-12 או 18 משרדים. לפי מחברי הדוח, צעד כזה יכול לחסוך בין 1-4.5 מיליארד שקל בשנה, תוך צמצום של 780-2,250 תקנים (מחברי הדוח מדגישים כי אין מדובר בפיטורי עובדים, אם כי לא ברור כיצד זה יכול להיות).

שתי הצעות לצמצום כמות משרדי הממשלה

שתי הצעות לצמצום כמות משרדי הממשלה


רוב המשרדים שהצוות ממליץ לבטל או למזג עם משרדים אחרים הם משרדים שהוקמו מלכתחילה בגלל צורך פוליטי לתת לשר מסוים משרד מסוים (כך הוקם במקור המשרד לשיתוף פעולה אזורי לטובת שמעון פרס או המשרד לתשתיות לאומיות לטובת אריאל שרון וכך פוצלו במקור משרדי התרבות הספורט והמדע ממשרד החינוך).
במקביל, בשביל להתגבר על הבעיה הפוליטית שכל ראש ממשלה ניצב בפניה עם הקמת הממשלה, מחברי הדוח ממליצים לראש הממשלה למנות מספר שרים במשרדים שונים, כך שבחלקם יכהנו שניים ואפילו שלושה שרים. כך, ראש הממשלה יוכל להקטין את מספר משרדי הממשלה ולגרום לממשלה להתייעל, מבלי שיהיה צריך להתמודד עם הקושי בלהגיד לח״כים בכירים מהקואליציה שהוא אינו יכול למנותם לשרים.


הדוח חובר ערב הבחירות במטרה להציע לראש הממשלה הנבחר ״מבנה ממשלה מיטבי, המאפשר עמידה בהוראות החוק (הקובע מה גודל הממשלה – ש״א) תוך שיפור ברמת היעילות והאפקטיביות של הממשלה תוך התאמת מבנה הממשלה לקידום מדיניות הממשלה ומטרותיה״. אימוץ הדוח אף נכלל כסעיף בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לבין כולנו – ״כולנו והליכוד מתחייבות לפעול לצמצום ואיחוד של משרדי הממשלה על סמך דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה״ – אך מעולם לא יושם.
בפועל, במקום למנות מספר שרים לאותו המשרד, ראש הממשלה בנימין נתניהו מינה מספר שרים להחזיק בכמה תיקים (השר ישראל כץ, למשל, הוא גם שר התחבורה וגם השר לענייני מודיעין. זאב אלקין הוא גם השר לעלייה וקליטה וגם השר לענייני ירושלים. אריה דרעי הוא גם שר הכלכלה אבל גם השר לפיתוח הנגב והגליל).


מי צריך את המשרד לענייני תפוצות?

מחברי הדו״ח נעזרו בחברת הייעוץ החיצונית טאסק על מנת לבחון מה הנוהל המקובל במדינות אחרות בעולם לגבי כמות משרדי הממשלה וכמות השרים. המדינות שנבחרו להשוואה לישראל הן מדינות מארגון ה-OECD, בעלות דירוג יעילות ואפקטיביות ממשלתית גבוה, שיש בהן שלטון מרכזי כמו בישראל (ולא פדרלי כמו בגרמניה), והכי חשוב – עם משטר קואליציוני כמו בישראל, שכן זהו המרכיב שמשפיע יותר מכל על התנפחות ממשלות ומספר השרים שבהן. בין המדינות שנבחרו להשוואה: פינלנד, הולנד, אוסטריה, ואירלנד. בנוסף, גם צרפת הוכנסה להשוואה למרות שהיעילות הממשלתית בה נמוכה, משום שהיא מדינה עם הרכב אוכלוסייה מגוון כמו בישראל וגם היא מתמודדת עם בעיות ביטחוניות.
ההשוואה הבין לאומית מצאה כי בישראל ישנו מספר משרדי הממשלה הגדול ביותר מבין המדינות הללו. בישראל פועלים 27 משרדי ממשלה שונים, בזמן שבמדינה הבאה בתור מבחינת כמות משרדי הממשלה (דנמרק) פועלים 20 משרדי ממשלה בלבד.


חברת הייעוץ בחנה איזה משרדי ממשלה קיימים בישראל ושאין להם משרד מקביל במדינות האחרונות. הבחינה הזו העלתה שיש בישראל עשרה משרדי ממשלה ייחודיים בלי משרד בר השוואה במדינות האחרות. אלה הם משרדי המדע, קליטת עלייה, שירותי דת, תקשורת, תיירות, אזרחים ותיקים, עניינים אסטרטגיים ומודיעין, פיתוח הנגב והגליל, ירושלים והתפוצות והמשרד לביטחון הפנים. מחברי הדוח מציינים כי חלק מהפעילויות האלה כן קיימות בממשלות במדינות האחרות, אולם הן תמיד משולבות במשרדי ממשלה אחרים ולא עומדות בפני עצמן כמשרד ממשלתי לכל דבר.
בנוסף, השוואה העלתה כי בישראל ישנם 13 משרדי ממשלה שקיימים אמנם במדינות האחרות אולם לרוב פועלים במסגרת משרד ממשלתי רחב יותר. למשל, משרד התרבות והספורט, משרד החקלאות, המשרד להגנת הסביבה וכיוצא באלה.


בשורה התחתונה, ברוב המדינות שאליהן נעשתה ההשוואה פועלים בין 12-18 משרדי ממשלה, ולפיכך מחברי הדוח ממליצים לראש הממשלה לצמצם את מספר משרדי הממשלה בישראל לגודל זה. הם מציעים שתי חלופות. הראשונה, רחבה יותר, כוללת 18 משרדי ממשלה (כלומר, סגירה של 9 משרדים). החלופה השניה, צרה יותר, כוללת 12 משרדי ממשלה בלבד, כלומר סגירה של 15 משרדים.
איזה משרדי ממשלה יצומצמו? בחלופה הצרה (ראו טבלה), המשרד לביטחון פנים ימוזג לתוך משרד המשפטים, ומשרד הכלכלה ישתלט על משרדי החקלאות, התיירות, המדע והתקשורת. משרד החינוך ימוזג עם משרד התרבות והספורט כפי שהיה בעבר, ומשרד הרווחה יתמזג עם המשרד לקליטת עלייה. משרד התשתיות יבלע את המשרד להגנת הסביבה, את משרד התחבורה ואת משרד האנרגיה והמים. המשרדים בעלי הציביון הביטחוני (עניינים אסטרטגיים, מודיעין) ימוזגו לתוך משרד ראש הממשלה.
בחלופה הרחבה יותר משרדים רבים ישארו עצמאים (כמו משרד המשפטים) אולם משרד הפנים יבלע את המשרד לפיתוח אזוזרי, משרד האנרגיה והמים יבלע את המשרד להגנת הסביבה, משרד החינוך ימוזג עם התרבות והספורט ומשרד הכלכלה יבלע את משרד התיירות והמדע. בכל חלופה, משרדי הביטחון, החוץ, הבריאות, האוצר, הבינוי ורש הממשלה יישארו משרדים עצמאים.


שני פתרונות לבעייה הפוליטית

ומה עושים עם השרים? בשביל להימנע מהבעיה הפוליטית שכרוכה בלהגיד לחברי כנסת ״אין לי יותר תפקידי שרים כי צמצמנו את מספר משרדי הממשלה״, מחברי הדוח מציעים לראש הממשלה מספר שיטות לשמירה על מספר שרים גבוה.
השיטה הראשונה היא למנות מספר שרים לאותו משרד, בהיררכיה זהה, כשאף אחד מהם אינו בכיר מהשני ושניהם כפופים ישירות לראש הממשלה. למשל, בשבדיה ישנם במשרד האוצר שני שרים. האחד הוא שר האוצר הראשי, והשני הוא שר אוצר שמופקד על המערכת הפיננסית ועל שוק הבנקאות. בהולנד ישנם שני שרים במשרד הפנים, אחד מופקד על ענייני פנים, והשני על תחום הדיור.
שיטה זו חוסכת כסף משום שהמשרד משתמש במטה אחד במקום בשניים ואמורה לאפשר לכל שר להקדיש יותר תשומת לב לנושאים שנמצאים תחת אחריותו. מנגד, היא עלולה ליצור קונפליקטים בין שני השרים ולתקוע תהליכי קבלת החלטות ולכן מודל זה מתאים רק לזוג שרים שיש ביניהם תיאום בלתי רגיל וכימיה מופלאה ושאין ביניהם יריבות פוליטית משמעותית.
השיטה השניה היא למנות שר לנושא מסוים בתוך משרדו של שר אחר, ולתת לו בלעדיות על נושא זה, אם כי להשאיר אותו כפוף לשר הראשי באותו משרד. בשבדיה, למשל, פועל במשרד ראש הממשלה גם שר לשיתוף פעולה נורדי, ובצרפת פועל שר לענייני עסקים קטנים בתוך משרד הכלכלה.


היתרונות של המודל הזה הם שהממשלה שמה דגש ציבורי גם על נושאים שאינם נמצאים בקדמת הבמה (למשל, אזרחים ותיקים) ויוצרת איזונים בעת חלוקת התיקים בהרכבת הממשלה. עם זאת, בצד החסרונות, השרים בעלי התפקיד המשני עלולים להרגיש את עצמם בלתי חשובים (וכך יווצר פוטנציאל לתסיסה פוליטית).
בחלופה הרחבה שמציע הצוות (18 משרדי ממשלה במקום 27) יהיה עוד שר אחד שיוכל להשתבץ בתוך אחד המשרדים הקיימים. בחלופה הצרה (12 משרדי ממשלה במקום 27) יהיו עוד 7 שרים שאפשר יהיה לשבץ בתוך המשרדים השונים לקידום נושאים ספציפיים.
אגב, למה כמות גדולה של משרדי ממשלה זה בכלל דבר רע? לפי מחברי הדוח, לממשלה גדולה יש מספר חסרונות ובהם ״סרבול בקבלת החלטות, מעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד באופן שפוגע ביציבות ובקידום נושאים באופן רציף ובזבוז כספי ציבור ופגיעה באמון הציבור ברשות המבצעת״.


נקודות התורפה של הדוח

למרות שמחברי הדוח ניסו ללכת בין הטיפות ולאפשר לראש הממשלה להיות מסוגל למנות שרים מצד אחד, ומצד שני לממש את תפיסת עולמו כי הממשלה צריכה להיות קטנה ויעילה ולצמצם משרדים, ישנן כמה נקודות תורפה שמקשות ויקשו בעתיד על יישום הדוח.
הקושי הראשון הוא הקושי הפוליטי. על אף שראש הממשלה יוכל להמשיך למנות שרים לתפקידים ססגוניים, מפלגות הקואליציה יכולות לראות בצמצום מספר המשרדים ניסיון לצמצום יכולת ההשפעה שלהן (ריבוי בעלי תפקידים במשרדים רבים מגדיל את יכולת ההשפעה, גם בעתיד אחרי שהממשלה תתחלף), ובמיוחד צמצום יכולת מינוי מקורביהם לג׳ובים רבים ושונים.
מלבד זה, באיחוד משרדים שונים עלולים להיווצר ניגודי עניינים מקצועיים שעלולים לשתק את עבודת המשרדים הממוזגים. למשל, מיזוג של המשרד להגנת הסביבה אל תוך משרד האנרגיה עלול ליצור התנגשויות רבות בין שני התחומים הללו, שלרוב לא עולים זה עם זה בקנה אחד. למשל, אם שר האנרגיה מעוניין להקים מתקן קליטת גז בנקודה מסוימת בחוף, ואילו השר להגנת הסביבה באותו משרד סבור כי הדבר מהווה סיכון סביבתי, כיצד תתקבל ההחלטה?
ולבסוף, קושי מרכזי נוסף הוא הקושי מול העובדים. אחת המטרות בצמצום משרדי הממשלה היא חיסכון תקציבי וייעול תהליכי העבודה וקבלת ההחלטות ומתן השירותים לציבור. למרות שמחברי הדוח מציינים כי ההמלצות שלהם לא אמורות להוביל לפיטורים לא ברור כיצד זה יכול להיות. סביר מאוד להניח שצמצום משרדי ממשלה יוביל לפיטורים בהיקף מסוים (למשל, של מאות עובדים) בעיקר בתפקידי מנהל ומשק. מהלך כזה צפוי להיתקל בהתנגדות נחרצת מצד ההסתדרות ועובדי המדינה ולגרור את המשק לשביתות, ולא ברור כיצד אפשר להוציא אותו לפועל באופן זה.


גרסה קצרה יותר של הכתבה הזו התפרסמה השבוע בעיתון. תודה לאורי תובל על העריכה המוצלחת

תגובות

  1. D! פה ועכשיו

    אם היו נחברי הציבור הנכבדים שלנו חושבים על הציבור ולא על מעמדם היו רובם מראש מסתפקים בתפקידי סגן שר בתוך משרדים בהם תוך דרישה ליכולת השפעה ממשית על הנושא שבו הם עוסקים. ואז גם היו מחפשים נושאים הקרובים לליבם ולא משרדים עם שם מפוצץ שהם אולי מדרגה.
    עשייה צריכה להיות מדרגה ולא שם של משרד.

    אבל כבר עברנו מזמן את המקום היפה הזה ואני לא רואה את נבחרי הציבור היקרים שלנו יוצאים לעבודה ומוותרים על הכיבודעם ועל "הכבוד".

להגיב זה מגניב