האותיות הקטנות של ההסכם החדש לגבי תקציב הביטחון

הושג הסכם לגבי תקציב הביטחון בשנים הקרובות. זה קרה בדיוק שנתיים אחרי שהממשלה החליטה שאין לה מושג יותר מה לעשות עם תקציב הביטחון והקימה את ועדה לוקר שתמליץ לה. וגם שמונה שנים אחרי שהממשלה אימצה את מסקנות ועדת ברודט שגם היא המליצה לה מה לעשות עם תקציב הביטחון. ההסכם הזה עוד לא סגור סופית סופית. הוא לא נחתם, אבל הוצג ואושר עקרונית בקבינט הביטחוני בליל שבת.
כעת יגיע תורה של הכנסת לאשר את תקציב המדינה בוועדת הכספים, ולאחר מכן במליאת הכנסת בקריאה שניה ושלישית עד סוף השבוע, ואז לממשלה יהיה שקט למשך כעשרה חודשים, עד לפלונטר של התקציב הבא. רגע לפני שהתקציב מאושר, זה הזמן לנתח האם ההסכם הוא הסכם טוב או רע, איזה צד גזר את ההישגים הגדולים ביותר, והאם יש סיכוי שההסכם הזה ייושם בכלל.

בשביל לבצע את הניתוח הזה צריך להגדיר קודם כל את הבעיה – מדוע היה צורך בהסכם מלכתחילה? מה בעצם היה מקולקל שדרש פתרון? לוועדת לוקר היו כמה תובנות חדות לגבי מה שמקולקל בתקציב הביטחון: הוא מתנהל ואינו מנוהל ובמקום תכנון רב שנתי יש מאבק יום-יומי על היקפו.
לכן, המלצות ועדת לוקר ניסו לסוף לעניין הזה, וברוח זו גם ההסכם הנוכחי שגובש בין משרד האוצר למערכת הביטחון. המטרה של ההסכם היא להשיג ודאות תקציבית לחמש שנים, במקום שכל כמה חודשים מערכת הביטחון תבוא לראש הממשלה ותדרוש תוספת תקציבית. עם זאת, כלקח מאי-יישום המלצות ועדת ברודט, הפעם תוספת התקציב הידועה מראש הזו תותנה בביצוע רפורמות מבניות לייעול המערכת. או כמו שאמר פעם נתניהו עצמו: יתנו – יקבלו, לא יתנו – לא יקבלו.
ההסכם הזה מורכב מאוד, ולכל ניואנס בו יכולות להיות פרשנויות רבות (אם יש משהו שאנשי מערכת הביטחון מצטיינים בו הן מצגות עמוסות שקפים ונתונים שנועדו להתיש את הצד המקשיב), דבר שעלול להקשות על יישומו. גם אם הוא יעבוד בשנה הראשונה או השניה, בשנה השלישית זו כבר יכולה להיות ממשלה חדשה עם פקידים חדשים ולכו תדעו מה יקרה אז. כבר היינו בסרט הזה מספיק פעמים בשנים האחרונות. ואם זה אכן יקרה, וההסכם יתפרק, קשה לראות כיצד אחרי קו פרשת המים הזה אפשר יהיה לבנות מחדש את יחסי האמון בין הצדדים.


המסגרת הכללית – הישג של האוצר, יתרון גדול למערכת הביטחון

הסיכום: מסגרת תקציב חמש שנתית של כ-59 ומשהו מיליארד שקל בשנה, שגדלה כל שנה בהתאם למדד (2% בשנה על פי התחזית)
האותיות הקטנות: בסיס תקציב הביטחון יהיה נמוך יותר, כ-56 מיליארד שקל. ההשלמה למסגרת הכוללת תיעשה רק בכפוף לעמידה בתנאי ההסכם, כלומר בהתאם לביצוע הרפורמות המבניות
מה הסיכוי שזה יקרה: סיכום ברוח זו הוא החלום הרטוב של אגף התקציבים, לא רק בנוגע למערכת הביטחון אלא באופן כללי – להעביר כסף רק אחרי שרפורמות בוצעו. מלבד זה, גם עבור מערכת הביטחון זהו סעיף מצוין, משום שהוא נותן למערכת תמריץ גבוה מאוד להתייעלות, כי כל שקל שהיא תחסוך לא יילך למשרד האוצר אלא יועבר לטובת ביצוע אימונים והגדלת היכולות הצבאיות על ידי רכש ופיתוח.
אבל בפועל, כאן עלול להתגלות עקב אכילס הגדול ביותר של ההסכם הזה. ראשית, אחרי שהרפורמות יבוצעו התמריץ של אגף התקציבים להעביר את הכסף יהיה נמוך. זה נכון שאם הוא לא יעביר את הכסף הוא יירה לעצמו ברגל כי משרד הביטחון לא יאמין לו יותר לעולם. מצד שני, קשה להגיד שאגף התקציבים הוא הגוף בעל המוניטין הטוב ביותר בכיבוד הסכמים במדינת ישראל.
שנית, על אף שהצדדים ינסו להגדיר מראש אבני דרך ברורות שיאפשרו להכריע האם הרפורמות קוימו או לא, בסופו של דבר יש הרבה מאוד דרכים להציג את אותו הנתון. לראייה, בעקבות המלצות ועדת ברודט, היה צורך בבורר חיצוני – בנק ישראל – בשביל להבין אם כמות התקציב שנוספה לתקציב הביטחון עמדה במתווה המלצות ברודט או לא. אפילו על זה הצדדים לא הצליחו להסכים.
שני הצדדים אומרים שהפעם, בניגוד לברודט, לא יהיו ויכוחים משום שהחקיקה שתתבצע תגדיר היטב מהן אבני הדרך שצריך לעבור בשביל לקבל את הכסף, בלי מקום לפרשנות. ייתכן. אבל ייתכן גם שברגע האמת ההסכם הזה לא יחזיק, משום שכל צד יטען שהצד השני לא מיישם אותו.


הפנסיה – ההישג הגדול ביותר של מערכת הביטחון

הסיכום: פנסיית הגישור תישאר, גיל הפרישה יירד
האותיות הקטנות: פנסיית הגישור אמנם תישאר, אבל היא תרודד ותקוצץ (ב-30%-40%) וחלק מהקצינים פשוט לא יישארו בצה״ל בשביל לקבל אותה (אבל יקבלו מענק שחרור של כמה מאות אלפי שקלים)
מה הסיכוי שזה יקרה: זהו ההישג הגדול ביותר של צה״ל ומערכת הביטחון בהסכם הזה. ראשית, לא נוגעים בכלל באנשי הקבע שזכאים לפנסיה תקציבית (כלומר, שהתגייסו לפני 2004), שעלותה הכללית כבר חצתה את ה-8 מיליארד שקל בשנה.
שנית, גם פנסיית הגישור לאנשי קבע שהתגייסו אחרי ינואר 2004 תישאר על כנה. יחד עם הורדת גיל הפרישה המשמעות היא שמי שיגיע עד סוף הקריירה הצבאית בגיל 43 יוכל ליהנות מתשלומי פנסיה על חשבון משלם המסים למשך 25 שנה, עד שיתחיל לקבל פנסיה מקרן הפנסיה הפרטית שלו. במקביל, גיל הפרישה לנגדים יעלה ל-55, וכולם יהיו זכאים לפנסיית גישור מאותו רגע ועד לגיל הפרישה (כ-12 שנה).
בנוסף, קצינים ואנשי קבע שצה״ל לא ירצה להמשיך לקדמם יופרשו בגיל 35-36 אבל עם מענק פרישה נאה במיוחד (כחצי מיליון שקלים). עבור מי שנמצא בתחילת הקריירה שלו ובעל סיכוי לא רע בכלל להשתלב בשוק העבודה, זהו מענק נדיב במיוחד שאין לו מקבילה בשירות הציבורי (ודאי לא בשוק הפרטי).
ההישג היחידי של האוצר בתחום זה נוגע למספר קטן של אנשי קבע בכל שנה (כ-30) בתפקידי מטה מובהקים שבמקום להגיע לפנסיה צה״לית יופרשו בגיל 35-36 ויעברו לעבוד כאזרחים עובדי צה״ל, עד לגיל הפרישה הכללי במשק או קודם לכן, אבל בלי מענק חריג ובלי פנסיית גישור.
בשורה התחתונה, צה״ל ומערכת הביטחון יצאו המנצחים הגדולים בעניין הפנסיה. גיל הפרישה יירד, הקצינים ואנשי הקבע ימשיכו ליהנות מפנסיה תקציבית אדירה (גם אם קוראים לה פנסיית גישור) שאין לה אח ורע בשירות הציבורי מבחינה היקפה, וגם הפורשים המוקדמים יקבלו מענק נאה.
כשאנשי פנסיית הגישור יגיעו לגיל הפרישה (בעוד כ-10 שנים) העלות למדינה תהיה כ-3 מיליארד שקל בשנה לפחות, ועוד תשלומי הפנסיה התקציבית, שיגיעו לשיאם רק בעוד כ-15 שנה. מאחר שמדובר בסכומים אדירים, יהיה סביר להעריך שזהו לא סוף פסוק, ושהקרב הזה יתעורר מחדש בעוד כמה שנים.


השקיפות והבקרה – ההישג הגדול של האוצר

הסיכום: לא יהיו עוד פערי מידע בין מערכת הביטחון לבין משרדי האוצר וראש הממשלה, בכל התחומים (שכר, כוח אדם, פנסיה, ביצוע התקציב, התחייבויות תקציביות לעתיד)
האותיות הקטנות: מערכת הביטחון לא תוכל עוד להעביר תקציב שהוגדר למטרות ייעודיות (למשל, בניית יכולות לתקיפה באיראן, או חידוש מלאים לאחר מבצע צבאי) לטובת קיום שוטף, תשלום שכר וכו.
מה הסיכוי שזה יקרה: הסיכוי לשקיפות אמיתית תלוי בעיקר במשרד הביטחון ובמידת הרצון שלו לבצע את הסעיף הזה עד תום, ולא ברמייה. זה גם הסעיף הקשה ביותר לבדוק אם יושם או לא. ראשית, משום שהשקיפות ממילא לא תהיה כלפי הציבור אלא רק כלפי קומץ פקידים. ושנית, משום שקומץ הפקידים הזה יתקשה להגיד אם הוא חשוף לכל הנתונים או לא, כי איך אתה יודע אם אתה חשוף לכל הנתונים אם אין לך מושג מהם כל הנתונים. מלכוד שכזה.
ושנית, זה לא מספיק שמשרד הביטחון יהפכו את עצמם לשקופים. במשרד האוצר צריכה להיות יכולת להבין את הנתונים האלה ולעשות איתם משהו. כלומר, ביכולת של אגף התקציבים לעבד את הנתונים בשביל להיות חלק משמעותי בגיבוש תקציב הביטחון (כיום הוא פשוט לא) וביכולת של אגף החשב הכללי במשרד האוצר לעקוב בזמן אמת אחרי נתוני כוח אדם, שכר והתחייבויות לעתיד (דבר שלא קורה כיום) ולהרים דגלים אדומים לנוכח ממצאים בעייתיים.


כוח אדם ושכר – הישג של האוצר, אם כי קשה מאוד ליישום

הסיכום: קיצוץ הדרגתי של 14% בעלות שכר אנשי הקבע בצה״ל (כ-1.5 מיליארד שקל)
האותיות הקטנות: הקיצוץ ייעשה הן על ידי צמצום תקנים (כ-600 מיליון שקל) בין אם בפיטורים ובין אם בביטול תקנים אחרי שהקצינים שממלאים אותם ישתחררו, והן על ידי הורדת גיל הפרישה ויצירת שער יציאה נוסף מצה״ל בגיל 35 (כ-900 מיליון שקל). שינויי כוח האדם ייעשו על פי שיקולו הבלעדי של צה״ל. צמצום של כל 1,000 תקני קבע יחסוך לצה״ל כ-250-275 מיליון שקל בשנה.
מה הסיכוי שזה יקרה: על פי מספר מקורות שמכירים את מערכת הביטחון מבפנים, הפחתה של היקף צבא הקבע עלולה להתבטל מעצמה תוך כמה שנים, בגלל הנטייה של צבא הקבע לגדול באופן טבעי. כלומר, בשביל ששינוי כוח האדם יהיה אפקטיבי, עליו להיות רציף ובלתי פוסק.
אם לשפוט על פי העבר, ויש דוח מבקר המדינה שיעיד על כך, לצה״ל קשה מאוד להניע תהליכי התייעלות פנימיים. כעת, אם נתוני כוח האדם אכן יהיו שקופים למשרד האוצר, ואם צה״ל יבין שכל שקל שהוא חוסך בכוח אדם הוא יכול להשקיע במחקר ופיתוח והתעצמות, ייתכן ששילוב שני אלה יהוו תמריץ מספיק לצה״ל בשביל להמשיך להתייעל כל העת ולא רק באופן חד פעמי.
התוכניות שצה״ל כבר הציג בתחום כוח האדם בשבוע שעבר מעלות מספר סימני שאלה לגבי מידת הרצינות של המערכת להתייעל. בעיקרון, צה״ל הכריז על הפחתה של כ-2500 תקנים. אבל, גופי המטה שצה״ל הכריז שיעברו קיצוץ – למשל, היועץ הכספי לרמטכ״ל, הרבנות הצבאית, גל״צ וכדומה – הם גופים קטנים. אי אפשר להגיע שם לאלפי תקנים.
גם המיזוג המתוכנן של מפקדת זרוע היבשה והאגף הלוגיסטיקה נשמע טוב על הנייר אבל מסובך מאוד לביצוע ולא ברור מי יוביל אותו. ובכל מקרה, כך על פי מספר גורמים, החיסכון תקנים שצפוי מכך גם אם הדבר ייושם במלואו, יגיע במקרה הטוב לכ-200 תקנים בלבד.
מאיפה יבואו כל היתר? אולי מאזרוח חלק מהפעילות (למשל, כלכלנים ומשפטנים) רק שזו המרה של תקני צבא בתקנים אזרחיים. גם אם יהיה פה חיסכון כספי, הוא לא יהיה עצום. ואולי גם מהקטנת המטות באופן כללי על ידי מעבר ליחס של אחד לחמישה בין מפקד לפקודים, במקום אחד לשלושה כיום (בחלק מהגופים זה קיים כבר כיום). בשורה התחתונה, זה נראה כמו אתגר גדול מאוד עבור צה״ל שמימושו אינו מובן מאליו.


התפרסם הבוקר בגרסה מהודקת יותר. תודה ליאיר על העריכה

להגיב זה מגניב