פסטילוקר, חלק ג׳ | איך מערכת הביטחון באמת עובדת (לפי הדוח)

שורש כל רע – ההתחמקות של הדרג המדיני מאחריות

בשיח המתקיים בין הדרג המדיני לבין מערכת הביטחון לגבי תכנון תקציב הביטחון ומימושו ישנו ליקוי. תפקידו של הדרג המדיני להחליט על הסיכונים הביטחוניים שעל מדינת ישראל ליטול בפער שבין המענה המלא לאיומים לבין מגבלות התקציב״

התרגיל של שר הביטחון

בעיני הוועדה, עצירת האימונים בצה״ל במאי 2014 הייתה אירוע שהוא כשל מערכתי״

משרד הביטחון הולך עיוור אחרי צה״ל

אין גורם מבקר אפקטיבי על דרישות הצבא. גם על מימוש התקציב אין פיקוח משמעותי. יתרה מזו, משרד הביטחון נוטה בדרך כלל לקבל את דרישותיו של הצבא כמעט במלואן ורואה עצמו כנציגו של הצבא ומייצגו בפני הממשלה וראש הממשלה. בעניין הזה, הצבא ומשרד הביטחון חד הם״

גם האוצר לא טלית

משרד האוצר רואה במערכת הביטחון מערכת בזבזנית ומקור לקיצוץ פוטנציאלי. לעיתים האוצר פועל מבלי לבדוק לעומק את צרכיה של המערכת ואת משמעויותיהן התקציביות״

ומה עם הגוף שאמור לפקח?

משרד הביטחון וצה״ל מתעלמים מהמועצה לביטחון לאומי במופגן ונכונים לשתף פעולה עמו רק כאשר עם נאלצים לעשות זאת כחובה פורמלית לקראת דיון בקבינט״

על הטריק התקציבי הכי חשוב של מערכת הביטחון

אחד הקשיים המרכזיים בניהול תקציב הביטחון הוא תרבות הקשחת התקציב. ככל שהחלק המוקשח בתקציב גדול יותר, החלק שנותר לאימונים ולשמירה על כשירות קטן יותר. יש במערכת הביטחון נטייה להביא להקשחת חלק גדול ככל האפשר של התקציב מתוך הנחה, שהוכחה כנכונה שנה אחר שנה, שהדבר יצור לחץ לקבלת תוספת תקציב״

על משרתי הקבע

למרבה הצער, בדעת הקהל הישראלית גוברת הביקורת על משרתי הקבע. יש לכך השפעה מזיקה מאוד על הנכונות לשרת בקבע. זוהי מגמה מסוכנת שיש בה כדי לפגוע בביטחונה של מדינת ישראל״

אף אחד לא באמת יודע כמה אנשים יש בקבע

במקרים רבים כוח האדם במערך הקבע מנוהל באופן לקוי. הצבא אינו שולט כהלכה במספר אנשי הקבע ובהוצאה על כוח אדם. לצה״ל אין הסבר מספק לגידול החד במספר אנשי הקבע בשנים האחרונות. את הגידול הלא מבוקר במספר אנשי הקבע יכול היה משרד האוצר לרסן, אך גם הוא כשל בכך״

צבא היבשה מציג: כאוס

בפני הוועדה נחשפו כפילויות וכשלים מבניים בצבא, שהבולטים שבהם, הם היקף המטות וכפילויות רבות בעבודתם. בין אלה, בולט המבנה הלא יעיל של בניין הכוח ביבשה. נראה כי צבא היבשה סובל מהפערים המשמעותיים ביותר בבניין הכוח ובמוכנותו״

השקיפות היא תנאי בסיסי

הוועדה ממליצה על יצירת שקיפות מלאה ומוחלטת של משרד הביטחון וצה״ל מול משרד ראש הממשלה, משרד האוצר והמועצה לביטחון לאומי, ונקיטת כל הצעדים הדרושים למימוש השקיפות. הוועדה מייחסת חשיבות ראשונה במעלה להמלצה זו״

מי צריך את המצוי כשאפשר ללכת על הרצוי

כבסיס לתכנון, לעיתים על בסיס הוראה של הדרג המדיני, צה״ל ומשרד הביטחון מניחים מראש תקציב גדול משמעותית מזה שקיבל משרד הביטחון בשנה הקודמת. הרושם הוא כי תוכנית העבודה של צה״ל נבנית על בסיס תקציב רצוי ולא על בסיס מה שצפוי להיות מצוי״

*

בתכנון התקציב בידי הצבא יש הנחה סמויה כי תקציב הביטחון יגדל במהלך שנת העבודה. הניסיון מלמד כי כמעט בכל שנת עבודה זוכה מערכת ביטחון לתוספת ניכרת. הנחה סמויה זו מזיקה משום שהיא ממריצה את הצבא לתכנן תוכנית עבודה המבוססת על תקיב גדול יותר, לא רק מזה שהתקבל בשנה הקודמת, אלא אף גדול משמעותית מזה שאושר בפועל״

חלופות בכאילו

צה״ל הציג בםני הוועדה את תוכנית העבודה שהוצגה בפני הקבינט יחד עם החלופות שהוצגו, אך עם זאת הוועדה סבורה כי אין מדובר בחלופות ריאליות אלא בחלופות לכאורה בלבד״

אפילו בתוך הצבא הם לא יודעים מה באמת עושים עם התקציב

הפיקוח הפנימי בצה״ל ובמשרד הביטחון לוקה בחסר מהותי. לאגף התקציבים במשרד הביטחון ולרמטכ״ל אין תמונה מהימנה על מימוש התקציב ועל היבטים שונים בניהול התקציב״

*

השיח בין אגף כח אדם ואגף התכנון לבין אגף התקציבים בצה״ל לוקה בחסר, ולכן מתקבלות החלטות בלי שמשמעותן הכלכלית והמשמעות הכלכלית של חלופותיהן משתקפת בהיבט המערכתי״

צריך בקרה הדוקה יותר, אבל לא כמו במשרדי ממשלה אחרים

ביתר משרדי הממשלה הפיקוח והבקרה של האוצר הדוקים מאוד ואולי הדוקים מדי. כל שינוי שמבקש משרד ממשלתי לעשות צריך להיות מאושר בידי אגף התקציבים. רמת פיקוח ובקרה כזו אינה מתאימה למערכת הביטחון ואינה נכונה לה. לעומת זאת, היעדר פיקוח מספק, גם הוא אינו נכון״

במקום להקטין כוח אדם, הצבא הגדיל אותו

מאז 2007 עלה היקף כוח האדם בצבא ב-12%. גידול זה סותר לחלוטין את המלצות ועדת ברודט, אשר המליצה כי הצבא יוריד את עלות כוח האדם במערכת הקבע בהיקף של 12%. אם היה הצבא מממש את המלצות ועדת ברודט, עלויות ההוצאה על השכר והיקף כוח האדם כיום היו נמוכים משמעותית״

*

מספר אנשי הקבע בעלי דרגות בכירות- סגן אלוף ומעלה, שעלויות השכר שלהן גבוהות, עלה משמעותית. על פי נתוני הצבא, בשנים האחרונות חל גידול של 8% במספר הקצינים בדרגת סגן אלוף, וגידול גם במספר אלופי המשנה ומעלה. הצבא אינו תמיד מודע להשלכות התקציביות של שינוי בהיקף כוח האדם״

כמה אנשי קבע צריך לכל הרוחות?

כשם שלצבא אין הסבר מניח את הדעת להיקף הגידול בכוח האדם, כך אין לו הסבר מספק להיקף הירידה בכוח האדם שהוא מבקש לערוך. הוועדה מתרשמת כי היקף כוח האדם של מערך הקבע הדרוש לצבא, אינו ברור לו עצמו״

*

בכמה מערכים מקצועיים בצבא מספר המשרתים גבוה באורח בלתי סביר. מספר הקציני המקצועיים המועסקים בצבא אינו פרופורציונלי לגודלו המשמעותי של הארגון. כך למשל במערכי הכלכלנים ובמערכי כוח האדם״

*

הוועדה סבורה כי כמות הקצינים המוכשרים כיום בצבא גדולה מן הנדרש, גם לאחר ההפחתה המסוימת במספר הקצינים שבוצעה בשנה האחרונה״

צה״ל מודה בעצמו שיש לו יותר מדי חיילים לא קרביים

לדברי הצבא, מצבת כוח האדם בשירות חובה עודפת בתפקידי מטה וחסרה בתפקידי לחימה. היעדר איזון זה יוצר תופעות לא רצויות באופן ההעסקה של חיילי חובה בתפקידים עורפיים. קיצור שירות החובה יצמצם תופעה זו״

פרופורציות

דרישות הצבא המעודכנות כפי שהוצגו בידי מערכת הביטחון מסתכמות בתוספת תקציב של כ-100 מיליארד שקל בחמש השנים הקרובות, נוסף על בסיס התקציב הקיים״

*

מערכת הביטחון סבורה כי לשם מתן מענה מלא לאיומים שבפניהם ניצבת מדינת ישראל דרושים לה כ-75 מיליארד שקל בכל אחת מהשנים 2016 עד 2020. עם זאת נציגי מערכת הביטחון הבהירו כי נהיר למערכת שהמשק אינו יכול לשאת בהוצאה זו״

פסטילוקר, חלק א׳ | מפוררים את הטיעונים של מערכת הביטחון

הבחירה להעמיד בראש הוועדה לבחינת תקציב הביטחון אלוף במילואים, שחלק מתפקידו כמזכיר הצבאי של ראש הממשלה היה ללחוש על אזנו שצריך להוסיף לתקציב הביטחון, התבררה כהברקה. רק מי שמכיר את המערכת מבפנים יכול לדעת מראש מה יהיו הטיעונים שלה ולפורר אותם. הנה ניתוח של הטיעונים המרכזיים של מערכת הביטחון, ושל טיעוני הנגד שמסתתרים בתוך דוח לוקר

הטיעון: הקיצוץ בפנסיה לא יועיל לצה״ל כי האוצר ישתה את הכסף

באופן מסורתי, במשרד הביטחון טענו לאורך השנים כי אפילו אם היו מבטלים לחלוטין את כל הפנסיה התקציבית באשר היא, הצעד לא היה מוסיף אפילו שקל אחד לתקציב צה״ל, שכן משרד האוצר היה בבת אחת שותה את כל הכסף הזה. בעיקרון, מערכת הביטחון צודקת. אבל בדיוק לשם כך ועדת לוקר מציעה מודל חדש, מבריק בפשטותו. בגלל שהממשלה תחוקק מה יהיה גובה תקציב הביטחון בכל אחת מחמש השנים הבאות (59 מיליארד שקל בכל שנה, צמוד למדד המחירים לצרכן), הרי שכל שקל שמשרד הביטחון יחסוך על תשלומי פנסיה יתווסף אוטומטית לתקציב צה״ל. למעשה, צה״ל צריך לנשק ולחבק את פרק הפנסיה בהמלצות ועדת לוקר, משום שהוא צפוי לחסוך להם מיליארדים שיילכו ישירות לביטחון.


הטיעון: צה״ל מפקח מצוין על ניהול התקציב שלו בעצמו

בחודשים האחרונים נחשפו ב״כלכליסט״ ובכלי תקשורת נוספים עדויות של קצינים ממערך התקציבים של הצבא שהעידו כיצד צה״ל לא באמת יודע כיצד הוא מנצל את התקציב של עצמו, והביאו דוגמאות לאופן שבו תקציבים מנופחים באופן מלאכותי או בכלל מוצאים למטרות אחרות לחלוטין ממה שהפיקוד העליון התכוון אליו. צה״ל הכחיש אז את הפרסומים ויצא נגד הטענות של אותם קצינים. אלא שכעת ועדת לוקר מאמתת את הטענות וקובעת כי ״הפיקוח הפנימי בצה״ל ובמשרד הביטחון לוקה בחסר מהותי. לאגף התקציבים במשרד הביטחון ולרמטכ״ל אין תמונה מהימנה על מימוש התקציב ועל היבטים שונים בניהול התקציב״.
בדיוק לשם כך הוועדה ממליצה להרחיב את סמכויותיו של ראש אגף תקציבים בצה״ל (שמשמש גם כיועץ הכספי של הרמטכ״ל), באופן כזה שיידע מה הולך בתקציב שלו (בין היתר גם בתקציב השכר, שם פשוט אין לו מושג מה קורה היום כי העניין בכלל נמצא תחת סמכות אגף כוח אדם בצה״ל).


הטיעון: צה"ל כבר שקוף באופן מלא. האוצר רוצה שליטה, לא שקיפות

במערכת הביטחון טוענים בתוקף כי המלצות ועדת לוקר יסרסו את היכולת של צה"ל לנהל את עצמו מבחינה תקציבית, ולכן יפגעו ביכולת של צה"ל להגיב במהירות וביעילות לאירועים ביטחוניים ואחרים. ועדת לוקר מודעת לשיווי המשקל העדין שבין בקרה לבין שליטה. "שקיפות מלאה מצד משרד הביטחון תביא לשיפור משמעותי של היכולת לקיים דיון על תוכנית העבודה והתקציב של הצבא ושל משרד הביטחון. היא תאפשר למשרד האוצר ולמועצה לביטחון לאומי להיות שותפים אמיתיים. עם זאת, אין משמעותה שליטה של האוצר בהוצאות הצבא".
וזוו השורה התחתונה. במשרד הביטחון טוענים כי הם שקופים לחלוטין כבר היום בפני האוצר, אבל ועדת ולקר מכנה את השקיפות הזו חלקית, וקובעת כי יש פער בין הנתונים שבידי משרד הביטחון לבין הנתונים שבידי משרדי ראש הממשלה והאוצר. בצה"ל יכולים לטעון עד מחר שזה לא כך, אבל המשמעות תהיה להגיד שוועדת לוקר משקרת, או שעשתה את עבודתה בצורה ממש ממש גרועה.
בכל מקרה, אין לצה"ל שום סיבה לפחד מהגברת השקיפות. להיפך, הגברת השקיפות, וכן – גם הבקרה – יכולים לשפר את עבודת צה"ל, בפרט אם המסגרת התקציבית המאושרת תהיה רב שנתית ולא חד שנתית. בכל ארגון, כשיש מי שמטיל ספק ומעלה שאלות לעומתיות, התוצאה תהיה בסופו של דבר טובה יותר. הגיע הזמן שגם למערכת הביטחון יהיה מישהו מבחוץ שישאל את השאלות האלה, במקום להסתמך באופן מוחלט ובלעדי על מה שמערכת הביטחון מספקת.
וחוץ מזה, אם זה עובד לא רע בכלל כבר היום עבור השב"כ והמוסד, אין שום סיבה שזה לא יעבוד עבור צה"ל.

הטיעון: אנחנו מפטרים אלפי אנשי קבע, זה לא מספיק?

מערכת הביטחון טוענת כי ממילא היא הולכת למהלך גדול של התייעלות (שכבר החל בשנה שעברה), שכולל פיטורים של אלפי אנשי קבע, ולא ברור מדוע ועדת לוקר התעלמה מהעניין הזה. העניין הוא שוועדת לוקר כלל לא התעלמה מהתוכניות של הצבא. למען האמת, היא התייחסה אליהן בכובד ראש, וקבעה כי הן אינן מספיקות וכי יש לצמצם יותר את כוח האדם.
למה? ההסבר פשוט. צה״ל מצמצם כעת את היקף כוח האדם שלו ב-6%. אלא שמאז 2008 היקף כוח האדם בצה״ל התנפח ב-12%, בזמן שלפי המלצות ברודט הוא היה צריך להצטמצם ב-12%. ״אם היה הצבא מממש את המלצות ועדת ברודט, עלויות ההוצאה על השכר והיקף כוח האדם כיום היו נמוכים משמעותית״, כותבים חברי ועדת לוקר, וממליצים להגדיל את היקף הפיטורים ל-11% בתוך שנתיים.


הטיעון: אנחנו כבר מצמצמים 100 אלף אנשי מילואים, זה המון!

מערכת הביטחון טוענת כי בתוך התוכנית החדשה של צה״ל כלול שחרור של 100 אלף אנשי מילואים, צעד שמסמל התייעלות מקיפה של הצבא. ועדת לוקר מתייחסת גם לעניין הזה באופן די מדהים.
אלא שעל פי הוועדה, צה״ל עצמו הודה בפניה כי מצבת חיילי המילואים כיום כוללת ״מספר ניכר של חיילים שאינם משרתים בפועל ובמקרים רבים כלל אינם מוצבים ביחידות מילואים. הם אינם נקראים לשירות, לא מתאמנים וממילא לא נמצאים בכשירות מבצעית״. ובכל מקרה, מודים בצה״ל בפני הוועדה, גם אם כל אנשי המילואים כולם היו מתייצבים ביום פקודה, לצה״ל לא היה די ציוד בשביל לתת לכולם. או בקיצור, מה שנראה כמו קיצוץ של 100 אלף אנשי מילואים יכול מאוד להיות פשוט שינוי הרישום בפנקסים, לא הרבה יותר מזה. הם ממילא לא עולים לצה״ל כמעט שום דבר גם היום.


הטיעון: הדוח הזה יפגע מהותית במוטיבציה של הטובים להיכנס לשירות קבע

במערכת הביטחון טוענים כי יישום דוח לוקר כלל אינו אפשרי מבחינה משפטית, וכי אם בכל זאת ייושם הרי שהוא יביא לפגיעה משמעותית בנכונות להצטרף לצבא הקבע, בעיקר בגלל הפגיעה בתנאי הפנסיה.
אבל האמת שונה. קודם כל, ועדת לוקר שמה דגש רב על שיפור התנאים של הלוחמים, גם בחובה וגם בקבע. לכן, לא תהיה שום פגיעה בפנסיה התקציבית של אנשי קבע מהמערך הלוחם. מי מהם שיגיעו לגיל 42 יוכלו לפרוש ולקבל פנסיה תקציבית מלאה מאותו היום ועד לסוף חייהם, בדיוק כמו המצב הנוכחי. למען האמת, המצב הזה טוב יותר משום שגיל הפרישה שלהם יירד.
לגבי כל היתר, הם אמנם יפסיקו לקבל פנסיה תקציבית מיום פרישתם מצה״ל ועד סוף חייהם, אלא רק מגיל הפרישה במשק. אבל הם בכל זאת יקבלו מענק פרישה חד פעמי עם פרישתם משירות הקבע. המענק הזה, מתברר, אינו צנוע בכלל. יתר על כן, הוועדה צ׳יפרה את הנגדים, מתוך מחשבה מוצדקת שהקושי שלהם להשתלב בשוק העבודה גדול יותר. כך, למשל, נגד בן 50, עם ותק של 35 שנות שירות צבאי, יקבל עם פרישתו מענק חד פעמי של כ-2 מיליון שקל. הסכום הזה יצטרך להספיק לו למשך 17 שנה, עד לגיל הפרישה במשק. כל מפוטר בן 50 היה שמח מאוד לקבל מענק פיצויים כזה, נוסף על פנסיה תקציבית נדיבה שתגיע בגיל הפנסיה.
אפילו קציני מטה, אלה שיקבלו את הפיצוי הנמוך ביותר, יפרשו עם מענק של כמיליון שקל (בוותק של 22 שנה, כלומר בגיל 40), שזה סכום לא רע בכלל למי שיכול להתחיל קריירה שניה (ובסופה, עם הפרישה בגיל 67, לקבל בנוסף גם פנסיה תקציבית).
מה שכן, הוועדה מקבלת את עמדת מערכת הביטחון כי השינוי הזה ייצור אפלייה לרעה אל מול גופי ביטחון אחרים, ורומזת כי גם באלה יידרש שינוי.


הטיעון: הצענו להוציא מאיתנו את תקציב הפנסיה, אבל באוצר לא רצו

במשרד הביטחון טוענים כי הם היו שמחים לוותר על תקציב הפנסיה שמנפח לטענתם באופן מלאכותי את תקציב הביטחון, רק שמשרד האוצר סירב. רק שזה לא נכון. לפי הדוח, משרד הביטחון אמנם הציע לוותר על תקציב תשלומי הפנסיה, אבל ביקש להשאיר אצלו את הסמכות להגדיל את אחוזי הפנסיה של הפורשים עם פרישתם. כלומר, להישאר עם הסמכות ולהיפטר מהאחריות. הוועדה סברה כי הפתרון הזה פשוט לא ראוי.


פורסם הבוקר בעיתון. תודה רבה לירדן על העריכה