למי נאמנים פקידי האוצר?

1.
בשנה האחרונה, מתוקף עבודתי, יצא לי להיפגש עם הרבה מאוד פקידים ממשלתיים בכל מיני דרגים. הרבה מהם ממשרד האוצר. איפשהו כבר בחודש יוני הם שידרו מצוקה. "תכנס בנו", אמר לי אחד מהם, "תכנס בנו על זה שאנחנו לא עושים את העבודה שלנו כמו שצריך. על זה שאנחנו לא נאמנים לציבור".
הדברים החריגים האלה נאמרו על רקע ההתנהלות התקציבית של הממשלה.
רגע אחד על מושגים לפני שנמשיך. תקציב המדינה הוא סדר יומה הכלכלי של הממשלה, כל ממשלה. התקציב מבטא את צד ההוצאות – כמה הממשלה מוציאה על שירותים שהיא מעניקה לציבור. לתקציב יש נספח שבמידה רבה הוא הבסיס לתקציב עצמו – תחזית הכנסות המדינה. מרבית הכנסות המדינה הן ממסים (ישנן הכנסות נוספות כמו תמלוגים וכו'). ההפרש בין הוצאותיה של הממשלה לבין הכנסותיה הוא הגירעון התקציבי. בשביל לשמור על הממשלה שלא תתפזר מבחינה תקציבית, במסגרת אישור חוק התקציב בכנסת נקבעת תקרת הגירעון שאסור לחרוג ממנה. וזה הקשר בין ההכנסות להוצאות – הואיל והגירעון אינו יכול להיות גדול מגודל מסוים עליו הוחלט, אם הפער בין ההוצאות להכנסות גדול מדי, צריך לעשות משהו – או להקטין את ההוצאות (כלומר לקצץ בשירותים לציבור), או להעלות מסים, או שניהם.
האמירה של אותו פקיד – תכנס בנו אנשי האוצר – נאמרה על הרקע הזה. ביוני, הבעיה הפכה לגלויה. במפתיע, ראש הממשלה הודיע כי הוא מעלה את יעד הגירעון לשנת 2013 פי שניים מהיעד המקורי. זאת בניגוד גמור לעמדתו הכלכלית המסורתית של נתניהו, לפיה צריך לכווץ את הגירעון בכל מחיר.

2.
הנה מה שסיפר אותו פקיד, ובהמשך סיפרו לי גם פקידים אחרים. לדבריו, מאז אמצע 2011, וביתר שאת מסוף 2011, פקידי האוצר בדרג הבינוני ניסו להציף לפקידי האוצר בדרג הבכיר, והלאה לדרג הפוליטי, כי ישנה בעיה. יתר על כן, בינואר 2012 שר האוצר עצמו הגיע לוועדת הכספים לדווח היא האוצר החליט לעדכן את תחזית הכנסות המדינה כלפי מטה בשיעור ניכר, משום שהוא מבין שתחזית ההכנסות המקורית הייתה אופטימית מדי. אלא שבאופן מוזר למרות הקטנת יעד ההכנסות, הממשלה לא עשתה דבר בשביל להתאים כלפי מטה את הוצאותיה. במלים אחרות, כפי שכתב אז החשב הכללי לשעבר שוקי אורן במאמר חריף מאוד בגלובס, הממשלה הודתה שהיא עומדת לחרוג מיעד הגירעון שהיא בעצמה קבעה, ואיש לא אמר דבר. מוזר.
אותו פקיד סיפר שמאז אותה נקודה הדרג המקצועי הבינוני ניסה לעשות רעש, אבל לשווא. הדרג הבכיר, כך לדברי אותו פקיד, פשוט התקרנף אל מול הפוליטיקאים. דברים דומים פרסמתי הבוקר און רקורד מפיו של הממונה לשעבר על התקציבים רם בלינקוב. במלים אחרות, לדבריו, הדרג הבכיר פשוט התעלם מהנתונים המספריים, או שדחה אותם, ושיתף פעולה עם הרצון של הדרג הפוליטי לשדר יציבות ושליטה. בזמן שהנתונים עצמם סיפרו סיפור הפוך – סיפור על התבדרות תקציבית (במקום התכנסות), על התרחקות ההכנסות מההוצאות, ועל התרחבות הגירעון ואובדן שליטה פיסקלי.
בואו נניח שמה שאומרים בלינקוב ואותם פקידים עלומי שם הוא נכון (ואין לי ודאות שזו אכן האמת וכל האמת, שכן האמת נתונה לעיתים קרובות לפרשנות). במידה שכך הם פני הדברים, מתעוררת שאלת שלטעמי מצדיקה דיון ציבורי – למי אמורים פקידי האוצר להיות נאמנים?
נניח שיש להם עמדה מקצועית מסוימת. ונניח שהדרג הפוליטי מחליט אחרת מעמדתם. באופן עקרוני, הם אמורים לציית לדרג הפוליטי ולעשות את מה שנדרשו, בניגוד לעמדתם. לעניין הזה חייבים להיות גבולות גזרה, הלא כן? אם ניקח בהשאלה אנלוגיה מהעולם הצבאי, אם ראש הממשלה או שר האוצר מנחים את פקידי האוצר פקודה בלתי חוקית בעליל שדגל שחור מתנוסס מעליה, הציבור צריך לצפות מפקידי האוצר לא לבצע, או להתפטר, נכון?
אז נניח שזה גבול הגזרה. מובן מאליו שעד לגבול הזה – שאיש לא טוען שהגענו אליו – יש הרבה שטח אפור שנתון לשיקול דעתם של הפקידים. בלינקוב, לאחר הקמת הממשלה היוצאת ואישור התקציב, החליט להתפטר והודיע כי הוא לא מוכן לקחת אחריות על התקציב שאושר אז בממשלה שכן לטענתו נעשו בו דברים שלא יעשו (במלים של בני אדם – חולק יותר מדי כסף בלי חשבון). אלא שזו לא חוכמה. בלינקוב הוא אדם אמיד עם נכסים רבים. עבורו ההחלטה להתפטר, הגם שאני מאמין שהגיע ממקום ערכי ואמיתי, קלה הרבה יותר מאשר עבור פקיד אוצר בדרג בינוני בגיל 32 עם משפחה צעירה לפרנס.

3.
אז מה התשובה לשאלה הזו – למי פקידי האוצר אמורים להיות נאמנים? האם נאמנות לפוליטיקאים שמינו אותם או שאחראים עליהם (או גם וגם) פירושה נאמנות לציבור? לסדר הציבורי ולמנהל תקין? ואולי זו רק נאמנות לעצמם, להמשך הפרנסה שלהם, ליכולת ההשתכרות העתידית שלהם? האם נאמנות לנבחרי הציבור משמעותה תמיד נאמנות לציבור? אני לא יודע מה התשובות לשאלות הללו, ואני די בטוח שלא יכולה להיות כאן תשובה אחת חד משמעית.
מרבית הפקידים שדיברתי איתם נזכרו בערגה במנכ"ל אוצר מיתולוגי (וראש אגף תקציבים קודם לכן), אהרון פוגל, שבימי ממשלת רבין היה עולה למהדורת הטלוויזיה המרכזית ומתבטא נגד ראש הממשלה בגלוי, בלי פחד. לא סתם כינה אותם רבין אחר כך (את הפקידים) "הפוגלים האלה". אבל האם זה המודל הנכון? בריונית כוחנית של פקידים? גם זה לא בטוח. מה שכן, אני לא בטוח שהקצה השני – פקידים שאומרים דעתם רק בפורומים מקצועיים סגורים ומקבלים בהכנעה כל מה שהדרג הפוליטי אומר – אני לא בטוח שהקצה השני עדיף.
וכאן צריך להגיד עוד משהו, שכבר יש לו ניחוח פוליטי. אותם פקידי אוצר, חלקם נמצאים באוצר שנים ארוכות מאוד וראו הרבה ממשלות באות והולכות, מדברים על רדיפה פוליטית. על כך שעל צמרת האוצר השתלטה כנופיה פוליטית, בכל מיני דרגים, שנאמנה לחלוטין לפוליטיקאים שמינו אותם, גם אם זה על חשבון נאמנות לציבור הרחב. מי שלא מזוהה עם הלך הרוח של המפלגה, נרדף. כך הם טוענים. אין לי הוכחות ממשיות לכך, וסביר להניח שלא יהיו, ולכן אני לא מרחיב על כך אלא רק כותב בתמצית. תחושת הרדיפה הזו, בהנחה שמשהו ממנה נכון ולא רק בדיות לב, מתקשר בדיוק לעניין הזה של התקרנפות אגף התקציבים. מנכ"ל האוצר לשעבר ירום אריאב, אמר לי על כך דברים מרומזים – אסור לדרג המקצועי לייפות את הנתונים בשביל לרצות את הדרג הפוליטי. אריאב לא נוקב בשמות, אבל הדברים ברורים. יש תחושה שבשנתיים האחרונות הנתונים יופו. ירון זליכה כתב על זה טור שלם. מזכיר קצת את ענייני דיסקין, רק במישור אחר – לא?

4.
תוך כדי כתיבת הפוסט הזה עלו באתרים כותרות על כך ששר האוצר שטייניץ תוקף חזרה את פקידי האוצר עלומי השם שהעזו להתבטא נגדו בימים האחרונים. "רק ראש הממשלה ושר האוצר קובעים את המדיניות הכלכלית", אמר שטייניץ (לא ברור לי איפה הוא אמר את זה, וכל הידיעות נראות בדיוק אותו הדבר כך שנדמה לי שיצאה הודעה לעיתונות, אני טרם קיבלתי אותה אם יצאה כזו. ואולי זה בכלל היה באחד ממשרדי הרדיו).
אז כתשובה לשטייניץ, הנה מה שאמר לי אתמול פקיד עלום שם ממשרד האוצר: "ראש הממשלה ושר האוצר לא יכולים ולא צריכים להתעסק בפרטים הקטנים של התקציב. יותר מזה, אין להם שום סמכות חוקית לשנות קביעות מקצועיות של משרד האוצר כמו תחזית ההכנסות. צריך להדביק להם את המספרים האלה בפרצוף ולגרום להם לעשות. ואם הם לא מוכנים, אז הפקידים צריכים להדליף את זה לציבור דרך התקשורת". אני בעד. אבל זו לא חוכמה, אני מהפוזיציה. כאזרח, הכוונה, לאו דווקא בתור עיתונאי.
אם הייתה עכשיו כנסת פעילה, ואם יו"ר הוועדה לביקורת המדינה היה מהווה אופוזיציה רצינית לממשלה, הוא היה מטיל על מבקר המדינה לבדוק לפרטי פרטים איך הגענו לגירעון תקציבי כל כך גדול. איך שומרי הסף – המקצועיים והפוליטיים גם יחד – איבדו שליטה על הוצאות הממשלה ועל הכנסותיה. אפילו אם זה לא היה משנה דבר, אפילו אם איש לא היה משלם בראשו, לפחות הציבור היה יכול לדעת. עד שזה יקרה, אם בכלל, לציבור נותר באקלים הנוכחי רק לקוות שפקידי האוצר ירהיבו עוז להדליף אוף רקורד לתקשורת. כי לדבר און רקורד כבר מזמן אין להם ביצים.

הטובים למשק

1.
בנובמבר 2011 כתב התעסוקה של העיתון מיקי פלד אמר לי שפרופ' איל וינטר – איש תורת המשחקים וראש המרכז לחקר הרציונליות באוניברסיטה העברית – העביר לו טור שכתב והיה מעוניין לפרסם בעיתון. קראתי את הטור. אהבתי. הוא התפרסם למחרת על פני עמוד 6 כולו. הנה לינק.
מה שפרופ' וינטר אמר בתמצית הוא זה: לאנשים נורא נורא נורא עשירים יש מספיק כסף לכל צרכיהם וצרכי הצאצאים שלהם בדורות הקרובים. מכאן, שמה שמניע אותם אינו הכסף, כי אם התהילה ושמם הטוב. והואיל והמדד היחיד שהציבור הציע עד אז בשביל למדוד את התהילה שלהם היה פשוט העושר שלהם, היה להם תמריץ מובנה להתעשר עוד ועוד, על חשבון האחרים. לכן, וינטר הציע פשוט לשנות את התמריץ, כלומר לשנות את המדד. להרכיב מדד חדש, שימדוד לא את עושרם כי אם את מידת התרומה שלהם למשק – יצירת מקומות עבודה, שמירה על הסביבה, התחשבות בספקים, בלקוחות, בעובדים ועוד שורה של פרמטרים. אם למדד הזה תהיה מספיק תהודה ציבורית, אזי הם ירצו להיות ראשונים במדד הזה, כי הם רוצים להיות ראשונים בהכל, וכך הם ישנו את נורמות ההתנהלות שלהם לטובת המשק. מ.ש.ל

2.
הרעיון הזה הוא גם נאיבי וגם יומרני, ואולי בגלל זה לקחנו אותו על עצמנו. כבר למחרת קבענו פגישה עם פרופ' וינטר במשרדו, ולאחר מכן הבאנו אותו לפגוש את העורכים הבכירים של העיתון. לשמחתי הם התלהבו, והעיתון לקח על עצמו את המשימה הזו ברצינות. זו לא משימה פשוטה עבור עיתון. עיתון הוא לא גוף מחקר. לכן נעזרנו גם בוינטר עצמו וגם בדוקטורנט שלו שהוא העמיד לרשותנו, והעיתון הפעיל צוות רחב של כתבים לאיסוף הנתונים.
די בתחילת הדרך אני עצמי יצאתי מהתמונה בגלל שהתפגר לי המוח, וחזרתי בסופו של דבר לשלבים הסופיים – לאחר שהמדד עצמו כבר נבנה, הנתונים נאספו, והיה רק צריך לארוז אותם ולהגיש אותם. את העבודה הקשה באמת עשו אנשים אחרים, לא אני.

3.
הבוקר, לאחר שנה מאומצת של עבודה, התפרסם "מדד הטובים למשק". יש לו נקודות חזקות, יש לו חולשות. זה לא כל כך חשוב. את מה שצריך לשפר, נשפר בעתיד. העיקר מבחינתי הוא שהתפרסם, העיקר שהתחילה איזו מסורת, כך אני מקווה. אני מקווה גם שהוא יזכה לתהודה רחבה ככל שאפשר, כי רק כך הוא יוכל להתחיל לחולל שינוי. לאט לאט לאט.

ובכל מקרה, הכברתי עליו מספיק מלים עד כה, כך שאתן לתוצר לדבר בעד עצמו. אגיד רק תודה גדולה מאוד לכל מי שלקחו בזה חלק. לעורכים שנרתמו, לכתבים שעבדו קשה, למיקי (ויניב) שפשוט תענוג לעבוד איתו, לרון על העריכה ועל המסירות ולליאורה על העיצוב ועל הסבלנות. קריאה נעימה. נשמח מאוד לתגובות ולהערות, מהסיבה הפשוטה שאנחנו מתכוונים להמשיך עם זה גם בשנה הבאה.

4.
כתבות:
הכתבה המרכזית – המקומות הראשונים והדירוג המלא
כך בנינו את המדד – סיפור המעשה, וסקירת הפרמטרים
הליבה – איך אנשי העסקים באמת מנהלים את העסקים שלהם, את האינטרסים של מי הם מביאים בחשבון (חלק 1, חלק 2, חלק 3)
איך יראה המדד בשנה הבאה – מה קרה במשק ב-2012 וכיצד זה ישפיע על התנהלות אנשי העסקים

פרשנויות:
גלית חמי – על המקום של העיתונות
איל וינטר – על הרציונל מאחורי המדד
יניב רחימי – קצת ביקורת עצמית

אחרית דבר

1.
הבוקר פרסמתי בעיתון פרויקט שעבדתי עליו די הרבה זמן, אולי קצת יותר מדי זמן (בהפסקות כמובן). בתמצית, מה שעשיתי פשוט למדי: לקחתי את ההשקעה הממשלתית בכל רשות מקומית בישראל (יש 255 כאלה) וחילקתי במספר התושבים בכל רשות בשביל לקבל את ההשקעה הממשלתית הממוצעת לתושב, ומיינתי את התוצאות מההשקעה הגבוהה ביותר לנמוכה ביותר.
זהו.
התוצאות הפתיעו אותי, הטרידו אותי, גרמו לי לחשוב. כל התשובות נכונות. הקרדיט להשראה, בשביל להיות הוגנים, שייך לא. דסקל, שהראה לי איזה משהו קטן באיזה בלוג לפני די הרבה זמן, שגרם לי פתאום להבין שאני יכול לעשות את הבדיקה הזו בשביל לראות כמה המדינה משקיעה בהתנחלויות. ובשביל הדיסקליימר: הנתונים שאני הבאתי הם לא הכסף הגדול, הם הכסף הקטן. הם לא כוללים הוצאות ביטחוניות, לא כוללים הוצאות רוחביות (כמו כבישים, עמודי חשמל, קווי מים וביוב וכו'), לא כוללים אובדן הכנסות כתוצאה מהטבות מס וכו'.

2.
יש כמה תוצאות לבדיקה הזו, מנקודת המבט שלי:
א – המדינה משקיעה בהתנחלויות כמעט כפול ביחס לחלקם של המתנחלים באוכלוסיה.
ב – המדינה משקיעה במגזר הערבי הרבה יותר ממש שחשבתי
ג – מלבד שני אלה, אפשר לראות ניסיון של המדינה לתקצב רשויות באופן דיפרנציאלי, אלא שלא תמיד הניסיון הזה מצליח, ונוצרים כל מיני עיוותים

3.
היה ברור לי שהצד הימני של המפה יקפוץ עלי. היום גיליתי שזה אכן קרה. לשם שלי יש מעכשיו אפילו tag בלאטמה. סבבה. אין שום דבר מושחת בממצאים של הבדיקה. רק סדרי עדיפויות לגיטימיים, גם אם אני לא מחבב אותם. היה לי חשוב שהציבור יידע, זה הכל.

4.
יש כמה סיבות לכך שהרשויות מעבר לקו הירוק מקבלות עדיפות בתקציבים. ראשית, מעבר לקו הירוק יש לא מעט מועצות אזוריות. אלה, בכל הארץ, מוטות תקציבים, בגלל המבנה שלהם. ריבוי יישובים שמפוזרים על פני שטח לא קטן הוא מבנה לא יעיל מבחינה כלכלית, ונועד להשיג מטרות אחרות. ככזה, הוא שותה יותר תקציבים. אבל אפילו אם מבודדים את המועצות האזוריות בפני עצמן, אלה שמעבר לקו מקבלות יותר. הגורמים העיקריים הם: צרכים ביטחוניים שמחייבים מיגון ודברים נוספים שעולים כסף, הגדרה בתור איזורי עדיפות, מענקים ייעודיים, והרכב דמוגרפי שמקבל עדיפות בתקציבים (יותר ילדים, יותר עולים).

5.
יש עוד המון המון המון מידע במאגר הנתונים העיקרי שהתבססתי עליו, של הלמ"ס. חבל לי שהמידע הזה לא יהיה זמין למי שרוצה לעשות בו שימוש. אז הנה שני דברים. ראשית, הנה לינק למאגר הנתונים של הלמ"ס שהשתמשתי בו:
נתונים גולמיים (קובץ אקסל), הדף בלמ"ס שמציג חיתוכים נוספים לנתונים
שנית, הנה לינק לאחד הקבצים העיקריים שעבדתי איתם בשביל הפרויקט, שהוא בעצם עיבוד לנתוני הלמ"ס (עיבוד במובן של בחירת נתונים, חישוב ההשקעה לתושב ופרמטרים נוספים ומיון):
נתונים מעובדים וממוינים (קובץ אקסל)
כל מי שרוצה לעשות בזה שימוש מוזמן ביותר.

6.
ודבר אחרון, שאותו אני כותב בעיקר למי שיודע לקחת מאגרי נתונים ולעשות מהם דברים מגניבים באינטרנט, מה שאני ממה לא יודע לעשות. יש מאגר מידע שנקרא אתר התמיכות של החשב הכללי. מסתתרת בו אינפורמציה שלא תסולא בפז, בין היתר של ההשקעה של המדינה ברשויות המקומיות, אבל לא רק. מי שיצליח לכרות את המידע שיש במאגר הזה (בהנחה שזה ניתן בכלל), יוכל להפיק ממנו מטעמים. למשל, ידעתם שמשרד התחבורה העביר במצטבר יותר מ-20 מיליון שקל לחברת הספנות של האחים עופר בשלוש השנים האחרונות? (יש לזה סיבה, המדינה מכריחה את חברות הספנות להעסיק חובלים ישראלים, אז היא מסבסדת את זה). וכך יש שם עוד המון תופינים.
אתר התמיכות

7.
תודה גדולה לאנשים (הרבים) שעבדו איתי על הפרויקט הזה במשך זמן רב, אחורה וקדימה וקדימה ואחור, והפכו אותו למה שהוא, ותודה למי שקרא, הגיב או שיתף.