משרד הכלכלה זה לחלשים

החדשות אודות המלטותו של אריה דרעי ממשרד הכלכלה למשרד אחר, והישארותו במשרד לפיתוח הנגב והגליל, מאפשרות לשאול שוב את השאלה – למה בכלל יש לנו משרד לפיתוח הנגב והגליל? או משרד לשיתוף פעולה אזורי? או משרד לענייני ירושלים?
מיד אחרי הבחירות, ערב הקמת הממשלה, צוות משותף של משרדי האוצר וראש הממשלה חיבר דוח והמליץ לראש הממשלה לצמצם את מספר משרדי הממשלה בישראל מ-27 כיום עד ל-12. המשמעות: חיסכון תקציבי של 1-4.5 מיליארד שקל בשנהשׂ, וצמצום תקנים בהיקף של 780-2,250. ראש הממשלה יוכל להמשיך למנות מספר גדול של שרים, שישובצו בתוך משרדי ממשלה יחד עם שרים אחרים. נקודות התורפה: חיכוכים פוליטיים, ניגודי עניינים מקצועיים והתנגדות מצד ההסתדרות.
את הדוח המלא אפשר להוריד מכאן.

דוח סודי שחובר במשותף על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר ואגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה ממליץ לראש הממשלה לצמצם את מספר משרדי הממשלה מ-27 משרדים כיום, ל-12 או 18 משרדים. לפי מחברי הדוח, צעד כזה יכול לחסוך בין 1-4.5 מיליארד שקל בשנה, תוך צמצום של 780-2,250 תקנים (מחברי הדוח מדגישים כי אין מדובר בפיטורי עובדים, אם כי לא ברור כיצד זה יכול להיות).

שתי הצעות לצמצום כמות משרדי הממשלה

שתי הצעות לצמצום כמות משרדי הממשלה


רוב המשרדים שהצוות ממליץ לבטל או למזג עם משרדים אחרים הם משרדים שהוקמו מלכתחילה בגלל צורך פוליטי לתת לשר מסוים משרד מסוים (כך הוקם במקור המשרד לשיתוף פעולה אזורי לטובת שמעון פרס או המשרד לתשתיות לאומיות לטובת אריאל שרון וכך פוצלו במקור משרדי התרבות הספורט והמדע ממשרד החינוך).
במקביל, בשביל להתגבר על הבעיה הפוליטית שכל ראש ממשלה ניצב בפניה עם הקמת הממשלה, מחברי הדוח ממליצים לראש הממשלה למנות מספר שרים במשרדים שונים, כך שבחלקם יכהנו שניים ואפילו שלושה שרים. כך, ראש הממשלה יוכל להקטין את מספר משרדי הממשלה ולגרום לממשלה להתייעל, מבלי שיהיה צריך להתמודד עם הקושי בלהגיד לח״כים בכירים מהקואליציה שהוא אינו יכול למנותם לשרים.


הדוח חובר ערב הבחירות במטרה להציע לראש הממשלה הנבחר ״מבנה ממשלה מיטבי, המאפשר עמידה בהוראות החוק (הקובע מה גודל הממשלה – ש״א) תוך שיפור ברמת היעילות והאפקטיביות של הממשלה תוך התאמת מבנה הממשלה לקידום מדיניות הממשלה ומטרותיה״. אימוץ הדוח אף נכלל כסעיף בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לבין כולנו – ״כולנו והליכוד מתחייבות לפעול לצמצום ואיחוד של משרדי הממשלה על סמך דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה״ – אך מעולם לא יושם.
בפועל, במקום למנות מספר שרים לאותו המשרד, ראש הממשלה בנימין נתניהו מינה מספר שרים להחזיק בכמה תיקים (השר ישראל כץ, למשל, הוא גם שר התחבורה וגם השר לענייני מודיעין. זאב אלקין הוא גם השר לעלייה וקליטה וגם השר לענייני ירושלים. אריה דרעי הוא גם שר הכלכלה אבל גם השר לפיתוח הנגב והגליל).


מי צריך את המשרד לענייני תפוצות?

מחברי הדו״ח נעזרו בחברת הייעוץ החיצונית טאסק על מנת לבחון מה הנוהל המקובל במדינות אחרות בעולם לגבי כמות משרדי הממשלה וכמות השרים. המדינות שנבחרו להשוואה לישראל הן מדינות מארגון ה-OECD, בעלות דירוג יעילות ואפקטיביות ממשלתית גבוה, שיש בהן שלטון מרכזי כמו בישראל (ולא פדרלי כמו בגרמניה), והכי חשוב – עם משטר קואליציוני כמו בישראל, שכן זהו המרכיב שמשפיע יותר מכל על התנפחות ממשלות ומספר השרים שבהן. בין המדינות שנבחרו להשוואה: פינלנד, הולנד, אוסטריה, ואירלנד. בנוסף, גם צרפת הוכנסה להשוואה למרות שהיעילות הממשלתית בה נמוכה, משום שהיא מדינה עם הרכב אוכלוסייה מגוון כמו בישראל וגם היא מתמודדת עם בעיות ביטחוניות.
ההשוואה הבין לאומית מצאה כי בישראל ישנו מספר משרדי הממשלה הגדול ביותר מבין המדינות הללו. בישראל פועלים 27 משרדי ממשלה שונים, בזמן שבמדינה הבאה בתור מבחינת כמות משרדי הממשלה (דנמרק) פועלים 20 משרדי ממשלה בלבד.


חברת הייעוץ בחנה איזה משרדי ממשלה קיימים בישראל ושאין להם משרד מקביל במדינות האחרונות. הבחינה הזו העלתה שיש בישראל עשרה משרדי ממשלה ייחודיים בלי משרד בר השוואה במדינות האחרות. אלה הם משרדי המדע, קליטת עלייה, שירותי דת, תקשורת, תיירות, אזרחים ותיקים, עניינים אסטרטגיים ומודיעין, פיתוח הנגב והגליל, ירושלים והתפוצות והמשרד לביטחון הפנים. מחברי הדוח מציינים כי חלק מהפעילויות האלה כן קיימות בממשלות במדינות האחרות, אולם הן תמיד משולבות במשרדי ממשלה אחרים ולא עומדות בפני עצמן כמשרד ממשלתי לכל דבר.
בנוסף, השוואה העלתה כי בישראל ישנם 13 משרדי ממשלה שקיימים אמנם במדינות האחרות אולם לרוב פועלים במסגרת משרד ממשלתי רחב יותר. למשל, משרד התרבות והספורט, משרד החקלאות, המשרד להגנת הסביבה וכיוצא באלה.


בשורה התחתונה, ברוב המדינות שאליהן נעשתה ההשוואה פועלים בין 12-18 משרדי ממשלה, ולפיכך מחברי הדוח ממליצים לראש הממשלה לצמצם את מספר משרדי הממשלה בישראל לגודל זה. הם מציעים שתי חלופות. הראשונה, רחבה יותר, כוללת 18 משרדי ממשלה (כלומר, סגירה של 9 משרדים). החלופה השניה, צרה יותר, כוללת 12 משרדי ממשלה בלבד, כלומר סגירה של 15 משרדים.
איזה משרדי ממשלה יצומצמו? בחלופה הצרה (ראו טבלה), המשרד לביטחון פנים ימוזג לתוך משרד המשפטים, ומשרד הכלכלה ישתלט על משרדי החקלאות, התיירות, המדע והתקשורת. משרד החינוך ימוזג עם משרד התרבות והספורט כפי שהיה בעבר, ומשרד הרווחה יתמזג עם המשרד לקליטת עלייה. משרד התשתיות יבלע את המשרד להגנת הסביבה, את משרד התחבורה ואת משרד האנרגיה והמים. המשרדים בעלי הציביון הביטחוני (עניינים אסטרטגיים, מודיעין) ימוזגו לתוך משרד ראש הממשלה.
בחלופה הרחבה יותר משרדים רבים ישארו עצמאים (כמו משרד המשפטים) אולם משרד הפנים יבלע את המשרד לפיתוח אזוזרי, משרד האנרגיה והמים יבלע את המשרד להגנת הסביבה, משרד החינוך ימוזג עם התרבות והספורט ומשרד הכלכלה יבלע את משרד התיירות והמדע. בכל חלופה, משרדי הביטחון, החוץ, הבריאות, האוצר, הבינוי ורש הממשלה יישארו משרדים עצמאים.


שני פתרונות לבעייה הפוליטית

ומה עושים עם השרים? בשביל להימנע מהבעיה הפוליטית שכרוכה בלהגיד לחברי כנסת ״אין לי יותר תפקידי שרים כי צמצמנו את מספר משרדי הממשלה״, מחברי הדוח מציעים לראש הממשלה מספר שיטות לשמירה על מספר שרים גבוה.
השיטה הראשונה היא למנות מספר שרים לאותו משרד, בהיררכיה זהה, כשאף אחד מהם אינו בכיר מהשני ושניהם כפופים ישירות לראש הממשלה. למשל, בשבדיה ישנם במשרד האוצר שני שרים. האחד הוא שר האוצר הראשי, והשני הוא שר אוצר שמופקד על המערכת הפיננסית ועל שוק הבנקאות. בהולנד ישנם שני שרים במשרד הפנים, אחד מופקד על ענייני פנים, והשני על תחום הדיור.
שיטה זו חוסכת כסף משום שהמשרד משתמש במטה אחד במקום בשניים ואמורה לאפשר לכל שר להקדיש יותר תשומת לב לנושאים שנמצאים תחת אחריותו. מנגד, היא עלולה ליצור קונפליקטים בין שני השרים ולתקוע תהליכי קבלת החלטות ולכן מודל זה מתאים רק לזוג שרים שיש ביניהם תיאום בלתי רגיל וכימיה מופלאה ושאין ביניהם יריבות פוליטית משמעותית.
השיטה השניה היא למנות שר לנושא מסוים בתוך משרדו של שר אחר, ולתת לו בלעדיות על נושא זה, אם כי להשאיר אותו כפוף לשר הראשי באותו משרד. בשבדיה, למשל, פועל במשרד ראש הממשלה גם שר לשיתוף פעולה נורדי, ובצרפת פועל שר לענייני עסקים קטנים בתוך משרד הכלכלה.


היתרונות של המודל הזה הם שהממשלה שמה דגש ציבורי גם על נושאים שאינם נמצאים בקדמת הבמה (למשל, אזרחים ותיקים) ויוצרת איזונים בעת חלוקת התיקים בהרכבת הממשלה. עם זאת, בצד החסרונות, השרים בעלי התפקיד המשני עלולים להרגיש את עצמם בלתי חשובים (וכך יווצר פוטנציאל לתסיסה פוליטית).
בחלופה הרחבה שמציע הצוות (18 משרדי ממשלה במקום 27) יהיה עוד שר אחד שיוכל להשתבץ בתוך אחד המשרדים הקיימים. בחלופה הצרה (12 משרדי ממשלה במקום 27) יהיו עוד 7 שרים שאפשר יהיה לשבץ בתוך המשרדים השונים לקידום נושאים ספציפיים.
אגב, למה כמות גדולה של משרדי ממשלה זה בכלל דבר רע? לפי מחברי הדוח, לממשלה גדולה יש מספר חסרונות ובהם ״סרבול בקבלת החלטות, מעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד באופן שפוגע ביציבות ובקידום נושאים באופן רציף ובזבוז כספי ציבור ופגיעה באמון הציבור ברשות המבצעת״.


נקודות התורפה של הדוח

למרות שמחברי הדוח ניסו ללכת בין הטיפות ולאפשר לראש הממשלה להיות מסוגל למנות שרים מצד אחד, ומצד שני לממש את תפיסת עולמו כי הממשלה צריכה להיות קטנה ויעילה ולצמצם משרדים, ישנן כמה נקודות תורפה שמקשות ויקשו בעתיד על יישום הדוח.
הקושי הראשון הוא הקושי הפוליטי. על אף שראש הממשלה יוכל להמשיך למנות שרים לתפקידים ססגוניים, מפלגות הקואליציה יכולות לראות בצמצום מספר המשרדים ניסיון לצמצום יכולת ההשפעה שלהן (ריבוי בעלי תפקידים במשרדים רבים מגדיל את יכולת ההשפעה, גם בעתיד אחרי שהממשלה תתחלף), ובמיוחד צמצום יכולת מינוי מקורביהם לג׳ובים רבים ושונים.
מלבד זה, באיחוד משרדים שונים עלולים להיווצר ניגודי עניינים מקצועיים שעלולים לשתק את עבודת המשרדים הממוזגים. למשל, מיזוג של המשרד להגנת הסביבה אל תוך משרד האנרגיה עלול ליצור התנגשויות רבות בין שני התחומים הללו, שלרוב לא עולים זה עם זה בקנה אחד. למשל, אם שר האנרגיה מעוניין להקים מתקן קליטת גז בנקודה מסוימת בחוף, ואילו השר להגנת הסביבה באותו משרד סבור כי הדבר מהווה סיכון סביבתי, כיצד תתקבל ההחלטה?
ולבסוף, קושי מרכזי נוסף הוא הקושי מול העובדים. אחת המטרות בצמצום משרדי הממשלה היא חיסכון תקציבי וייעול תהליכי העבודה וקבלת ההחלטות ומתן השירותים לציבור. למרות שמחברי הדוח מציינים כי ההמלצות שלהם לא אמורות להוביל לפיטורים לא ברור כיצד זה יכול להיות. סביר מאוד להניח שצמצום משרדי ממשלה יוביל לפיטורים בהיקף מסוים (למשל, של מאות עובדים) בעיקר בתפקידי מנהל ומשק. מהלך כזה צפוי להיתקל בהתנגדות נחרצת מצד ההסתדרות ועובדי המדינה ולגרור את המשק לשביתות, ולא ברור כיצד אפשר להוציא אותו לפועל באופן זה.


גרסה קצרה יותר של הכתבה הזו התפרסמה השבוע בעיתון. תודה לאורי תובל על העריכה המוצלחת

למה אני בעד חוק ההסדרים

אני בעד חוק ההסדרים, למרות שהוא דבר רע.
הוא דבר רע משום שהוא כורך בחבילה אחת הרבה מאוד שינויי חקיקה מרחיקי לכת שלא קשורים אחד לשני, כל אחד מהם עולם ומלואו בפני עצמו, שם אותם על שולחנם של נבחרי הציבור, ומפעיל להם סטופר שהוא סוג של אקדח לרקה – תאשרו מהר, או שהכנסת תתפזר. כך לא נראה דיון ציבורי אמיתי, כך נראית סחיטה.
חוק ההסדרים הוא דבר רע משום שהוא מגדיל יתר על המידה את כוחו של אגף התקציבים אל מול משרדי הממשלה ואל מול הכנסת עצמה, ומביא את שיטת המקל והגזר לשיא. בשנים שבהן הכוח הזה עלה לאגף התקציבים לראש יותר מדי, הפקידים היו משתמשים בחוק ההסדרים בשביל לבטל חוקים שנחקקו בכנסת, או בשביל לדחות את יישומם, לעיתים ב-15 שנה. המשפט ״חכה חכה ניפגש בחוק ההסדרים״, נשמע לעיתים קרובות מדי מפי פקידים במהלך השנה כשהכנסת אישרה חקיקה שלא מצאה חן בעיניהם.
אך למרות כל אלה, אני בעד חוק ההסדרים, משום שבמציאות הפוליטית הישראלית הוא כנראה הרע במיעוטו. ובעת הנוכחית, אחרי חמש שנים שבהן אגף התקציבים נחלש והוחלש, נדמה לי שחוק ההסדרים הנוכחי הוא כבר לא מה שהיה פעם, ולכן הסיבות לחשוש מפניו עומעמו.


חוק ההסדרים הוא הרע במיעוטו מפני שחלק גדול מדי מחברי הכנסת ממילא לא טורחים ללמוד איזו חקיקה הונחה על שולחנם, בין אם החקיקה הזו מובאת בתוך חבילת חוק ההסדרים או בתור חוק נפרד שעומד בפני עצמו. הח״כים מתלוננים על פרק הזמן הקצר שעומד לרשותם ללמוד את הרפורמות הרבות שכלולות בחוק ההסדרים, אולם בפועל, לו היו רוצים, היה להם די זמן בשביל ללמוד הכל עד האות האחרונה, לגבש עמדה, ולהביא אותה לידי ביטוי בדיוני ועדות הכנסת.
הנה למה: חוק ההסדרים יונח על שולחנה של הכנסת ביום האחרון של חודש אוגוסט. הדיונים על החוק יתחילו בכנסת אחרי החגים, כלומר במחצית השניה של אוקטובר. במלים אחרות, חברי כנסת יוכלו ללמוד את כל תוכנו של החוק במשך חודש וחצי לפני שמתחילים הדיונים, אם רק ירצו בכך. העובדה שישנם חגים באמצע לא אמורה לתת לחברי הכנסת הזדמנות לעבוד פחות קשה. הםלא נבחרו על ידי הציבור בשביל לנוח.
ומלבד זה, הראיה הטובה ביותר לכך שמי שרוצה יכול להספיק וללמוד מה כלול בחוק ההסדרים היא העובדה שיש מי שלומדים את החוק הזה לעומק – הלוביסטים, ומי ששלח אותם.
הלוביסטים והגופים שהם מייצגים עוקבים אחרי גיבוש חוק ההסדרים מאז הבחירות עצמן, ופועלים כבר מאז בשביל לסכל רפורמות שונות, להוציא אותן מחוק ההסדרים, או לשנות ולרכך אותן. כשחוק ההסדרים מגיע לכנסת בסופו של דבר הוא מגיע אחרי שהלוביסטים כבר עשו את מה שעשו (ולפני שהם ממשיכים לעשות את העבודה שלהם בכנסת עצמה). במלים אחרות, כשלמישהו יש מוטיבציה אמיתית (כלומר, כספית) להבין מה קורה בתוך חוק ההסדרים, אין שום מניעה לעשות את זה. חבל שחברי כנסת לא מגלים בחוק הזה עניין גדול כל כך כמו בעלי האינטרס. אחרי הכל, הם אמורים לשרת את בעל האינטרס הגדול ביותר – הציבור.
ואפילו כשיתחילו הדיונים בכנסת, רק החרוצים שבחברי הכנסת יטרחו להגיע לדיונים בוועדות וממש להשפיע על החקיקה, כפי שראוי לעשות. האחרים יתלוננו, אבל לא יעשו דבר, למעט להגיע ביום האחרון של הדיונים לשלב ההצבעות ולהרים את היעד בעד או נגד כרובוטים עיוורים, רק בגלל שיו״ר הקואליציה אמר מה לעשות. . כמו במשחק מטומטם במיוחד של הרצל אמר. כך נראים מבושיה של הדמוקרטיה הישראלית. וכל עוד חלק גדול מחברי הכנסת מתפקדים ברמה הנמוכה הזו, כבר מוטב שיהיה חוק הסדרים שיקדם רפורמות.


חוק ההסדרים הנוכחי גדול יותר מקודמיו בשנים האחרונות, מה שמעיד על התחזקות מסוימת, לפחות בינתיים, של אגף התקציבים, אחרי כמה שנות חולשה משמעותיות. החוק מכיל רפורמות משלושה סוגים: רפורמות שאמורות לשנות את דפוסי הפעולה בתוך הממשלה (כמו הקמת רשות אנרגיה מאוחדת או פישוט הליכי בנייה), רפורמות שאמורות להחליש את כוחם של גופים רבי עוצמה (חברות הביטוח, הבנקים הגדולים, יצרניות המזון הגדולות או מפעלי ים המלח), ורפורמות שישפיעו במישרין על הציבור ועל הארנק שלו (שינויים בביטוחים המשלימים של קופות החולים או ביטול פטור ממס על מי שיורשים דירות).
רפורמות משלושת הסוגים האלה לרוב אינן מאושרות בכנסת כמו שהן הגיעו אליה מהממשלה. סביר מאוד להניח שהח״כים עוד יפצלו חלק מהדברים החוצה מתוך החוק או ישנו במידה רבה את מה שיישאר בפנים. אם להתנבא, משרד האוצר יעדיף לבחור את המלחמות שלו להיכנס חזיתית בכל הכוח מול יצרניות המזון, למשל, אבל לוותר על המאבק בחקלאים מגדלי הביצים והעופות, שנהנים מלובי פוליטי אפקטיבי יותר, ומאהדה ציבורית נרחבת יותר (וייתכן מאוד בצדק).
מי שכבר נערכים לרפורמות האלה מזה זמן רב הם הבנקים הגדולים, חברות הביטוח ויצרניות המזון. הנסיוניות שלהם להשפיע על החוק עד כה היו בעבודה מול משרדי הממשלה הרלוונטיים, ומול שרים בממשלה (למשל, הניסיון לטרפד את רפורמת הגברת התחרות בייבוא מזון על ידי חוק הכשרות של אריה דרעי, שרוכך בסופו של דבר). עכשיו, כשזה יגיע ליישורת האחרונה, בכנסת, הם יגבירו את המאמצים שלהם, ולפתע חלק מהח״כים יתחילו לדבר מגרונם של בעלי האינטרס הגדולים במשק. כך עובדת הדמוקרטיה הישראלית. כשזה קורה במרוכז, בחוק ההסדרים, ללוביסטים ולבעלי האינטרס קשה יותר להדוף את הכל בבת אחת.


זה לא שאי אפשר בלי חוק הסדרים בכלל. השנים האחרונות הראו שאפשר גם אפשר. חוק הריכוזיות עבר מחוץ לחוק ההסדרים. חוק ששינסקי הראשון, להגדיל את המיסוי על חברות הגז, עבר בלי חוק ההסדרים. אפילו הרפורמות ההן של כחלון, בסלולר, עברו מחוץ לחוק ההסדרים.
בשביל שזה יעבוד ככה – בצורה התקינה, הדמוקרטית והראויה ביותר – יש צורך בנבחרי ציבור נחושים (גם שרים וגם ראשי ועדות בכנסת) וברוח גבית משמעותית מן הציבור. אחרת, אם מדובר בנושאים פחות סקסיים, שתופסים פחות כותרות והציבור הרחב פחות מתחבר אליהם, מה שלא יגיע דרך חוק ההסדרים ייקבר בוועדת הכנסת קבורת חמור.
כך היה ברפורמה כמו הגברת המלחמה בהון השחור, שפולצה מחוק ההסדרים ונקברה בוועדת החוקה של הכנסת כי יו״ר הוועדה לשעבר דודו רותם ז״ל לא באמת רצה לקדם את החוק הזה (לכו תדעו למה). גם רפורמות אחרות שביקשו לפגוע בכנסותיהם של בתי החולים הפרטיים או אפילו חוק נתוני אשראי שצפוי לפגוע בבנקים הגדולים כבר הובא לכנסת פעמיים, ובכל פעם נקבר בוועדה הרלוונטית. בקיצור, כשיש יותר מדי כסף בצד השני, ואין מספיק רוח ציבורית שתגדיל את המוטיבציה של חברי הכנסת והשרים, חוק ההסדרים הוא הדרך הטובה ביותר לקדם את הרפורמות האלה.
בשורה התחתונה, עם כל כמה שהוא רע, חוק ההסדרים הוא כנראה אחד הכלים החשובים והאפקטיביים ביותר שעומדים לרשות הממשלה. לא רק לרשות אגף התקציבים, אלא לרשות כל משרדי הממשלה שיכולים לקדם דרכו שינויים חשובים למען הציבור.
אבל זה תלוי בכך שאגף התקציבים לא יעשה בחוק הזה שימוש מוגזם בכוחו. אם הכוח שוב יעלה לראש לאגף התקציבים, התוצאה תהיה חוקי הסדרים עצומים שכוללים ביטולי חוקים ורפורמות שמשרדי ממשלה אחרים מתנגדים להן, והתגובה הציבורית תהיה שוב בהתאם – לתת בראש לאגף התקציבים, ולהחליש אותו. זה בדיוק מה שקרה פה מאז 2007. זה לא טוב למשרד האוצר, זה לא טוב לממשלה כולה, וזה לא טוב לציבור הרחב.


התפרסם בעיתון בגרסה קצרה יותר. תודה ליאיר על העריכה

התקציב האמיתי של משרד הביטחון

***התחקיר הזה פורסם בעיתון במאי האחרון, וצף כעת מחדש כהמלצה בתוך דוח ועדת לוקר, ולכן מצאתי לנכון להעלות פוסט עם הטקסט המלא. זהירות, 5,428 מילה לפניכם. ***

גרסת אמ;לק (אבל בחיי שכדאי לכם לקרוא הכל)

תקציב משרד הביטחון הרשמי שאושר בכנסת עומד על חמישים ומשהו מיליארד שקל, אך תחקיר כלכליסט חושף כי בפועל, במערכות מחשב שלמשרד האוצר אין גישה אליהן, משרד הביטחון וצה״ל מתנהלים על בסיס תקציב גדול בהרבה, שהם עצמם יצרו, בלי אישור הכנסת. קוראים לו תקציב ההתקשרויות, ואף אחד מחוץ למשרד הביטחון לא יודע מה גובהו האמיתי. השיטה הזו עובדת בסדר ומאפשרת למשרד הביטחון גמישות תקציבית כל עוד המשרד מצליח לחזות כמה כסף יקבל בעתיד. ב-2012, אחרי המחאה החברתית, השיטה הזו השתבשה, ומאז כל המערכת נכנסה לסחרור. שני הצדדים – האוצר והביטחון – מחכים כעת לראות האם ועדת לוקר לבחינת תקציב הביטחון תמליץ לממשלה כי התקציב הסמוי הזה ינוהל בשיתוף עם משרד האוצר או לא.


חלק ראשון

פתח דבר

הכתבה שאתם עומדים לקרוא עלולה להיות מסובכת מעט לפרקים, פתלתלה מעט ועמוס לעיתים במושגים ומונחים לא מוכרים. ובכל זאת, כדאי לכם להקדיש לכתבה הזו כמה דקות, משום שהיא חושפת לראשונה בצורה המלאה ביותר את אחורי הקלעים של החור השחור הכי גדול בתקציב המדינה – את אחורי הקלעים של תקציב הביטחון. את המקום שאליו נשאבים כספי המסים שלכם בכל הזדמנות אפשרית.
איסוף החתיכות שמרכיבות את הפאזל הגדול הזה, שמסביר כיצד מערכת הביטחון מנהלת יותר מ-50 מיליארד שקל בשנה, היה עניין סיזיפי. רוב מוחלט של הגורמים ש״כלכליסט״ פנה אליהם בשבועות האחרונים סירב לחלוטין לדבר. אחרים היו מוכנים לשבור את קשר השתיקה אבל לא הסכימו בשום פנים ואופן להיות מוזכרים בשמם, ואפילו לא להיות מצוטטים באופן אנונימי.
מהעדויות שלהם ומחומרים נוספים שהגיעו לידי ״כלכליסט״ ממקורות שונים עולה התמונה הבאה: תקציב הביטחון שמשרד הביטחון מנהל באופן שוטף אינו תקציב הביטחון שהכנסת מאשרת לו. למעשה, משרד הביטחון מנפח באופן עצמאי בדרכים שונות שיפורטו בהמשך את תקציב הביטחון שהכנסת אישרה, ומתנהל על בסיס התקציב הגדול יותר.
בשביל להבין איך המנגנון הזה עובד, עד כמה הוא חריג, ומה היו ההשלכות שלו על כל המשק הישראלי בשנים האחרונות, צריך לחזור בזמן ליום אחד בחודש מאי 2010.

פרק ראשון | מאי 2010, משרד האוצר בירושלים

החשב הכללי וראש אגף תקציבים מודיעים בתדהמה

ב-7 במאי 2010 קרה משהו שלא קורה כל יום. ראש אגף התקציבים במשרד האוצר דאז אודי ניסן והחשב הכללי דאז שוקי אורן שלחו יחד מכתב תקיף למנכ"ל משרד הביטחון דאז אודי שני. החשב הכללי וראש אגף התקציבים הם שני פקידים שנמצאים במתיחות מתמדת סביב ענייני תקציב המדינה, והנה, בעניין הזה הם פעלו בקול אחד.
המכתב הזה היה קצר מאוד, שלושה סעיפים בלבד אורכו, תחת הכותרת ״התנהלות תקציב הביטחון״. הסעיף הראשון שלו מוזר מאוד. הנה הוא:
"תקציב משרד ממשלתי מתחלק לשלושה חלקים, תקציב הוצאה, תקציב הוצאה מותנית ותקציב הרשאה להתחייב" כתבו ניסן ואורן למנכ"ל משרד הביטחון. למה זוג הפקידים הבכירים טורחים לספר לפקיד בכיר שלישי כיצד בנוי מתקציב המדינה?
האם מנכ"ל משרד הביטחון לא יודע שלכל משרד ממשלתי יש תקציב הוצאות, ובנוסף אליו תקציב הוצאות שמותנה בהכנסות שאותו משרד יקבל ממקור אחר (למשל, על ידי מכירת ציוד צבאי משומש לצבאות זרים) וגם תקציב הרשאה להתחייב שמאפשר לו לחתום על חוזים ארוכי טווח עם ספקים חיצוניים? המידע הזה ידוע בוודאי למרבית הפקידים הזוטרים בממשלה, קל וחומר למנכ"ל משרד הביטחון.
התשובה לכך מגיעה בסעיף המדהים שבא מיד לאחר מכן: "הובא לידיעתנו כי במשרד הביטחון קיימת מערכת תקציב נוספת, תקציב התקשרויות. אנו מבקשים לקבל הסבר מפורט על אופן ניהולו והקשרו לתקציב המוקצה על ידי הממשלה והכנסת".
הנה כך, בסעיף קצר אחד, מודים שני הפקידים הבכירים ביותר במשרד האוצר כי רק בשנת 2010 הם גילו כי תקציב הביטחון מנהל מסגרת תקציבית נוספת, כזו שהיתה ידועה עד אז רק לאנשי מערכת הביטחון שלקחו בה חלק. תקציב שהכנסת מעולם לא אישרה, תקציב שמשרד האוצר מעולם לא אישר ומעולם לא ראה.
משרד הביטחון, אגב, מעולם לא טרח לענות למכתב הזה. לא ניתן היה להשיג את תגובתו של אודי שני לעניין.

פרק שני | דצמבר 2011, לשכת שר הביטחון בתל אביב

כך משרד הביטחון לוקח את התקציב שאושר בכנסת ומגדיל אותו באופן עצמאי

דבר קיומו של המכתב הזה נחשף רק שנה וחצי אחרי שנשלח. זה קרה בדיון מיוחד של ועדת הכספים בלשכתו בקריה של שר הביטחון דאז אהוד ברק. הדיון, תחת הכותרת הכללית ״תקציב הביטחון״, נערך בהזמנתו של ברק, חודש אחרי אחרי שהוועדה ערכה דיון ראשון בנושא, בהשתתפות שר האוצר דאז יובל שטייניץ.
ברק כעס על כך ששטייניץ ניצל את העובדה שהיה בחו״ל בזמן שהתקיים הדיון הראשון ולא הסכים לדחותו, ולכן הזמין את חברי הכנסת לדיון נוסף בלשכתו, בשביל להסביר להם כיצד שר האוצר מטעה אותם ואת הציבור כשהוא טוען שאין שקיפות בתקציב הביטחון.
במהלך אותו דיון סיפר פתאום אחד מחברי הכנסת שהשתתפו בו, חבר הבית היהודי אורי אריאל, כי החשב הכללי וראש אגף תקציבים שלחו מכתב משותף למנכ״ל משרד הביטחון שבו נאמר כי ״אדוני המנכ״ל, אתה עובר יום יום על החוק״. זהו אותו מכתב שצוטט בתחילת הכתבה הזו.
בדיון הזה השתתף גם שלפי עדותו בדיון עמד מאחורי המכתב הזה – חשב משרד הביטחון דאז צחי מלאך. השתתפותו של מלאך בדיון היתה נדירה. הופעותיו לרוב היו בוועדת החוץ והביטחון, או בוועדה המשותפת לוועדת הכספים ולוועדת החוץ והביטחון, שאחראית לאשר את תקציב הביטחון. דיוני שתי הוועדות הללו סגורים לתקשורת ולציבור, ולכן הדברים שמלאך אמר בדיון ההוא, הפתוח, הם עדות נדירה מאוד למה שקורה בתוך תקציב הביטחון.
מתוך העדות ההיא של מלאך, ומתוך החומרים שאסף ״כלכליסט״ בשבועות האחרונים על אופן ניהול תקציב הביטחון עולה התמונה הבאה:
כפי שגילו ראש אגף התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, במשרד הביטחון יש תקציב נוסף שאין למשרדי ממשלה אחרים – תקציב ההתקשרויות. התקציב הזה גדול מתקציב משרד הביטחון שאושר בכנסת. מי שבונה את תקציב ההתקשרויות אינו משרד האוצר אלא ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון, קצין בדרגת תת אלוף שמכהן במקביל בתור היועץ הכספי לרמטכ״ל (היועכ״ל). בשנים 2011 עד 2014 החזיק בתפקיד הזה תא״ל ראם עמינח. קודם לכן, בין 2007 ל-2011, החזיק בתפקיד תא״ל מהרן פרוזנפר.
כל משרדי הממשלה שאינם משרד הביטחון מקבלים את התקציב שלהם באופן ממוחשב ממשרד האוצר, אחרי שתקציב המדינה מאושר בכנסת. זה קורה באמצעות מערכת של החשב הכללי, שמזין בה מספרים שמשקפים את הכסף שעומד לרשות משרדי הממשלה כפי שאושר בכנסת.
במשרד הביטחון זה עובד אחרת. בגלל שרובו של תקציב הביטחון מסווג, המערכות הממוחשבות של משרד הביטחון וצה״ל אינן מחוברות למחשבים של משרד האוצר. לכן, באופן טכני, אחרי שתקציב הביטחון מאושר בכנסת יחד עם כל תקציב המדינה, ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון מזין בעצמו את מספרי התקציב לתוך המערכת הממוחשבת של משרד הביטחון. רק שהוא מזין מספרים אחרים ממה שהוא קיבל.


כך זה עובד: תקציב משרד הביטחון כולל בתוכו כל מיני רבדים. נניח לשם הדוגמא והפשטות שתקציב משרד הביטחון הוא 50 מיליארד שקל בשנה. מתוך הסכום הזה, המון כסף הולך למטרות שמבחינת משרד הביטחון הן קשיחות לחלוטין ואין לו השפעה עליהן. למשל, תשלומי שכר לחיילים הסדירים ולאנשי הקבע, תשלומי פנסיה תקציבית לגמלאי צה״ל ומערכת הביטחון, ותשלומי אגף השיקום במשרד הביטחון לנכי צה״ל ולמשפחות השכולות. נניח לשם הדוגמא שכל זה מסתכם ב-25 מיליארד שקל. היועכ"ל שם את הכספים האלה בצד, ונשאר, לפי אותה דוגמא, עם עוד 25 מיליארד שקל.
חוץ מהסכומים האלה הוא צריך לשים בצד גם את כל הכסף שמשרד הביטחון מחויב לשלם לספקים חיצוניים שלו (בעיקר תעשיות ביטחוניות אבל לא רק) עבור שירותים ומוצרים שהוא כבר סגר עליהם חוזה בעבר. ובנוסף, צריך לשים בצד את כל הכסף שדרוש לקיום השוטף של צה״ל שאין לו ברירה אלא לשלם – תשלומי ארנונה לעיריות, חשבונות חשמל לחברת חשמל, מים, ביטוח, דלק, אוכל לחיילים, הסעות וכיוצא באלה. כל אלה קרויים בעגה התקציבית הצבאית ״התקשרויות אחד לאחד״. כלומר, הן כולן ישולמו באותה השנה התקציבית שבה התקבל הכסף ממשרד האוצר, ולכן אין למשרד הביטחון כל גמישות בעניין. נניח שכל זה עולה 20 מיליארד שקל בשנה, כך שבסופו של דבר נותרים כ-5 מיליארד שקל גמישים.
ה-5 מיליארד האלה משמשים את צה״ל למה שהוא מגדיר התעצמות צבאית. כלומר, פיתוח אמצעי לחימה חדשים, מערכות טכנולוגיות צבאיות עתידיות וכיוצא באלה, או רכש של מערכות כאלה ואמצעי לחימה שונים (בין אם אלה מטוסים, פצצות או נגמ״שים). ובדיוק בנקודה הזו מתחיל התרגיל התקציבי.
פיתוח ורכש של מערכות ביטחוניות זה עניין שלוקח זמן. ולכן, משרד הביטחון לא בהכרח עומד להוציא באותה שנה את כל הכסף שקיבל ממשרד האוצר במסגרת התקציב שאושר בכנסת. אז מה עושים? במשרד הביטחון עושים את הדבר הבא, ששום משרד ממשלתי אחר לא מסוגל לעשות – הם ממנפים את התקציב, כלומר משתמשים בכל שקל יותר מפעם אחת. טפח מהשיטה הזו חשף לפני כמה שבועות בראיון ל״כלכליסט״ מפקד זרוע היבשה אלוף גיא צור, שהיה בעברו ראש חטיבת התכנון באגף התכנון בצה״ל, ויודע היטב כיצד בונים את תקציב הצבא.
אם למשל פרויקט טכנולוגי צבאי מסוים יימשך על פני שנתיים, היועכ"ל ממנף את הכסף פי שתיים. כלומר, הוא מתקצב את הפרויקט הזה, אבל במקביל, משתמש באותו בסיס כספי בשביל תקציב פרויקט נוסף. הרי בינתיים לא הגיעו החשבוניות לתשלום מהפרויקט הראשון, אז למה שהכסף יישכב סתם בחשבון ויעבור כעודף לשנה הבאה? ואם פרויקט מסוים יימשך על פני שלוש שנים, המינוף יהיה אפילו גדול יותר. ואם חמש שנים, עוד יותר, וכן הלאה.
כך יוצא שמתקציב של 50 מיליארד שקל, משרד הביטחון יודע לבנות תקציב גדול יותר. בכמה גדול יותר? למרות מאמצים רבים ״כלכליסט״ לא הצליח למצוא תשובה חותכת לשאלה הזו. במשרד האוצר לא ידעו להשיב על כך, ובמשרד הביטחון סירבו להשיב. זה יכול להיות 60 מיליארד שקל, וזה יכול להיות אפילו יותר מזה. חשב משרד הביטחון צחי מלאך קרא לשיטה הזו באותו דיון של ועדת הכספים ״אובר בוקינג על התקציב״. על דבר אחד אין חולק, תקציב ההתקשרויות שהצבא עובד על פיו גדול מהתקציב שאושר בכנסת. (עדכון מאוחר: ככל שהצלחתי לברר, תקציב ההתקשרויות עומד ככל הנראה על 20 מיליארד שקל, כשהמקור שממנו הוא מנופח הוא כנראה באזור ה-5 מיליארד שקל, אבל אלה ההערכות בלבד).
ואם לא די בזה, הרי שבכל פעם שמשרד הביטחון מקבל הבטחה לתוספת תקציבית עתידית – בין אם זו הבטחה פורמלית בעקבות דיון בקבינט הביטחוני ובין אם זה פשוט כי ראש הממשלה הבטיח לאנשי משרד הביטחון שיביא כסף במהלך השנה – הוא מזין את ההבטחה הזו לתקציב נוסף לתוך תקציב ההתקשרויות, ומגדיל גם את הכסף הזה פי כמה וכמה בהתאם לשיטת הניפוח שתוארה קודם.
ומה עם תקציב הביטחון הרשמי? זה שאושר בכנסת? במשרד הביטחון יש שם עבור התקציב הזה. הם קוראים לו ״תקציב המימון״, כי זהו התקציב שמשקף מבחינתם רק את הזרם השוטף של המזומנים שיוצאים ממשרד האוצר מדי חודש ומגיעים לחשבון הבנק של משרד הביטחון ושאיתם משלמים את החשבוניות עבור הפרויקטים. עבור כל יתר משרדי הממשלה זה התקציב היחידי ואין בלתו, אבל בעבור משרד הביטחון זהו רק תקציב המימון. סוג של המלצה.
המשימה העיקרית של היועכ"ל ואגף התקציבים במשרד הביטחון היא לוודא שבכל רגע נתון יש מספיק כסף בחשבון הבנק של משרד הביטחון בשביל לממן באופן שוטף את תקציב ההתקשרויות הגדול יותר. הדרך לעשות את זה היא על בסיס הנחות עבודה סטטיסטיות. כלומר, משרד הביטחון בודק מה היה קצב ביצוע פרויקטים דומים בעבר, ומתוך כך מסיק מה יהיה קצב ביצוע פרויקטים בעתיד ועל סמך ההנחות האלה מנפח את התקציב המקורי לתקציב ההתקשרויות.
כשאגף התכנון של צה"ל יושב לבנות את תוכנית העבודה הצה"לית לשנה הבאה (תהליך שמתחיל באמצע כל שנה), מחליט על איזה פרויקטים הולכים ולאיזה אין כסף, הוא עושה זאת על סמך התקציב הגדול יותר, המנופח, זה שבנה היועכ"ל בלי שום אישור של משרד האוצר או של הכנסת.


על פי גורמים רבים ש״כלכליסט״ שוחח איתם בשבועות האחרונים עולה כי המתודה הכלכלית המדויקת שבה אגף התקציבים במשרד הביטחון מנפח את התקציב המקורי שאושר בכנסת לתקציב ההתקשרויות הגדול יותר תלויה בעיקר בזהות היועכ״ל שמכהן באותה עת.
על פי אותם גורמים, בתקופת כהונתו של תא״ל פרוזנפר בתור היועכ״ל, הוא לקח את העניין הזה ״עד לקצה״, כלשונו של אחד הגורמים. פרוזנפר היה בשר מבשרה של מערכת ביטחון. קודם לכהונתו בתור היועץ הכספי לרמטכ״ל הוא שימש במגוון תפקידים צבאיים, ובהם ראש מחלקת תקציבי יבשה, ראש לשכת מפקד מפח״ש וראש לשכת מפקד פיקוד העורף. השאיפה שלו היתה לאפשר לצה״ל לנפח למקסימום האפשרי את התקציב המקורי.
מחליפו, תא״ל ראם עמינח, היה מינוי חיצוני שהוצנח על ידי אהוד ברק. עמינח אמנם הציג את עצמו בראיון פרישה שנתן ל״כלכליסט״ כמי שצמח במערכת הביטחון, אולם בפועל הוא רואה חשבון שנמנה על צמרת הקהילה הפיננסית של המשק הישראלי, וככזה הוא נתפס בתוך צה״ל. על פי הגורמים ש״כלכליסט״ שוחח איתם עמינח היה הרבה יותר נוקשה עם הצבא מבחינה תקציבית, ועם יד קפוצה בהרבה על ההדק התקציבי. ככל הידוע, הוא ניפח את תקציב הביטחון המקורי פחות מאשר ביחס לקודמו פרוזנפר, אולם אין לכך עדות רשמית.
בשיחה עם ״כלכליסט״ הסביר היועכ״ל לשעבר ראם עמינח כיצד התהליך הזה עובד. ״תקציב התקשרויות זה בעצם היכולת שלי לייצר מחויבות חוקית, והמילה הזו חשובה, כלפי גורמים חיצוניים. נכון שעוד לא שילמתי כסף, אבל יום יבוא ואצטרך לשלם. ולכן בעצם אני פועל בשני מישורים, וזה מאוד דומה לאיך שאתה מנהל את משק הבית שלך. מישור אחד הוא מישור המזומן ואתה צריך לראות שכל הזמן אתה יכול לעמוד בחשבון הבנק שלך בהוצאות שלך. אבל יש לך עוד מישור, עתידי, שבו אתה משתמש בכרטיסי אשראי וצ׳קים וצריך לדאוג שלא יבוא יום שלא יהיה לך כיסוי. כך גם אני צריך להסתכל על הזמן קדימה, שנה, שנתיים או שלוש, ולראות כל הזמן אם תקציב המזומן שלי מאפשר לי לעמוד בתקציב ההתקשרויות שלי.
״למה זה קשה? כי אני מנסה להבין מה יהיה תקציב הביטחון ב-2017 ואני לא מצליח. אבל אני צריך לעשות התקשרות ל-2017, ואף אחד לא אמר לי מה יהיה התקציב שלי, וגם כשאומרים לי הניסיון מלמד שזה לא סופי. ולכן אני צריך לעשות הערכה מסוימת, תהליך מסוים שבו אני לוקח החלטות על נתונים שלא ידועים לחלוטין. והשאלה היא עד כמה אתה לוקח סיכון, או עד כמה אתה שמרן. אני אף פעם לא הגעתי למצב שהיה חסר לי כסף כי כל הזמן עשיתי הערכה של מה אני הולך לקבל ומה אני הולך להוציא״. לא ניתן היה להשיג את תגובתו של תא״ל (במיל׳) מהרן פרוזנפר.
כך או אחרת, בין אם בגישה שמרנית יותר או פחות, המשמעות של התהליך הזה היא שמשרד הביטחון מנהל סיכונים תקציביים בעצמו ועל דעתו, מבלי להתייעץ עם אף גורם חיצוני ומבלי לקבל שום אישור לכך. לזה התכוון אורי אריאל באותו דיון כשאמר שהעניין מנוגד לחוק.
השאלה היא רק מה קורה אם משרד הביטחון טועה בחישובים הסטטיסטיים שלו. כלומר, מה המחיר אם פתאום קורה משהו לא צפוי ומתברר שאין כסף מזומן שוטף להעביר לתקציב הביטחון חרף התחזית המוקדמת בשביל לממן את כל ההתקשרויות שלו.
מה עושים אז?
השאלה הזו עמדה למבחן בסוף 2011.


חלק 2

פרק שלישי | ינואר 2012, חדר ישיבות הממשלה

המחאה החברתית פורצת, ומשרד הביטחון מאבד שליטה תקציבית

ב-14 ביולי 2011 חבורת צעירים מתל אביב הקימו כמה אוהלים בקצה שדרות רוטשילד, מול תיאטרון הבימה, והתחילו תגובת שרשרת כלכלית-פוליטית שאף אחד לא צפה מראש. גם לא אנשי התקציבים של משרד הביטחון.
באוגוסט 2011, בתגובה למחאה החברתית, ראש הממשלה נתניהו הקים את ועדת טרכטנברג. חודש לאחר מכן הוועדה הגישה את המלצותיה. בין היתר, היא המליצה לבטל את הורדת המסים של נתניהו, והמליצה לתת חינוך חינם לילדים בגילאי 3-4.
ומאיפה יבוא הכסף? ועדת טרכטנברג המליצה לממן חלק מההמלצות שלה על ידי קיצוץ של 2.5 מיליארד שקל מבסיס תקציב הביטחון. קיצוץ מהבסיס פירושו קיצוץ קבוע, כזה שנמשך גם לשנים הבאות. כלומר שאחרי שנתיים כבר מדובר בקיצוץ מצטבר של 5 מיליארד שקל. ואם להביא בחשבון שצה״ל לוקח את התקציב הרשמי ומנפח אותו לפי השיטות שלו לתקציב ההתקשרויות, אפשר להבין שקיצוץ של 2.5 מיליארד שקל האלה פירושו עבור צה״ל קיצוץ גדול בהרבה.
השוק התקציבי הזה תפס את צה״ל בסוף שנה שהוגדרה על ידי הגורמים ש״כלכליסט״ שוחח איתם כשנת אופורייה תקציבית. על פי העדויות האלה, באותה תקופה הכסף כמו נשפך מהשמיים, בין אם בגלל תוספות התקציב שאחרי מלחמת לבנון השניה וכתוצאה מהמלצות ועדת ברודט, ובין אם בגלל תקציבים שהגיעו לצה״ל כתוצאה ישירה מהחלטות ראש הממשלה. התיאורים האלה מלמדים עד כמה השבר התקציבי של תחילת 2012 היה גדול.


מבחינת משרד הביטחון ההמלצה של ועדת טרכטנברג הזו היתה שינוי כיוון מוחלט שאף אחד לא צפה אותו. יותר מזה. מבחינת משרד הביטחון ההמלצה לקצץ 2.5 מיליארד שקל מתקציבו הייתה בבחינת גזרה שאי אפשר לעמוד בה. כי קיצוץ כזה היה יוצר פער גדול מדי ולא מתוכנן בין תקציב משרד הביטחון הרשמי לבין תקציב ההתקשרויות שעל פיו צה״ל עובד באמת. או במלים אחרות, קיצוץ כזה היה גורם לכל הצבא פשוט לעצור, להפסיק את כל הפעילות בבת אחת, כי לא היה מספיק כסף מזומן בחשבון הבנק של משרד הביטחון בשביל לממן את הפעילות השוטפת שלו. ״צה״ל הכניס את תקציב המדינה כולו להריון״, אם להשתמש בלשונם של חלק מהגורמים.
שר הביטחון דאז אהוד ברק נעמד על הרגליים האחוריות, וכך גם הרמטכ״ל דאז בני גנץ. השניים טענו כי אין הם מוכנים בשום אופן להסכים לקיצוץ תקציבי. ראש הממשלה היה במצוקה. מצד אחד הרחובות בערו ונתניהו הבין שהוא מוכרח ליישם את המלצות טרכטנברג, ובעיקר את ההמלצה היקרה שבהן – סבסוד גני הילדים לגילאי 3-4. מצד שני, הדרך לעשות זאת עוברת דרך קיצוץ בתקציב הביטחון, וקיצוץ כזה יעצור את פעילות הצבא, כי הצבא כבר התחייב להוציא כסף שאין לו ולכן לא יישאר כסף לממן את הקיום השוטף.
מה עושים?
לנתניהו לא היתה ברירה. בינואר 2012 אישרה הממשלה את מסקנות ועדת טרכטנברג בתחום החינוך, ובאותה נשימה אישרה קיצוץ של 3 מיליארד שקל בבסיס תקציב הביטחון. אבל, בשביל שהפעילות הצבאית לא תעצור הממשלה נתנה למשרד הביטחון תוספת תקציב חד פעמית של 3.1 מיליארד שקל. או בקיצור, הממשלה נתנה למשרד הביטחון קצת אוויר לנשימה – זמן התארגנות – ודחתה את הבעיה לשנת 2013.
גורם שנכח באותה ישיבה סיפר ל״כלכליסט״ שהוא פשוט לא הצליח להבין מדוע שרי הממשלה, בהובלת ראש הממשלה, מגדילים במו ידיהם את גירעון המדינה. שכן אם הממשלה החליטה לקצץ מתקציב הביטחון 3 מיליארד שקל ולהוציא אותם למטרות אחרות, אבל במקביל הוסיפה 3.1 למשרד הביטחון מבלי שיש לכך מקור תקציבי כלשהו, הרי שהממשלה במו ידיה הגדילה את הגירעון בתקציב המדינה. אותו מקור סיפר ל״כלכליסט״ כי שאל את פקידי האוצר מדוע הם נותנים יד לעניין הזה, אבל זכה רק למשיכות כתף ולגלגולי עיניים.
כעת החידה הזו נפתרת. כל מי שהיה במעגלים הפנימיים של קבלת ההחלטה ההיא יודע שמשרד הביטחון, בגלל שיטת העבודה שלו עם תקציב ההתקשרויות, פשוט לא הותיר לראש הממשלה כל ברירה אלא להגדיל את הגירעון התקציבי של הממשלה כולה, כי משרד הביטחון היה חייב להוציא את הכסף.


האירוע הזה, העובדה שמשרד הביטחון לא הותיר לו ברירה, הרגיז מספיק את ראש הממשלה נתניהו עד כדי כך שהיה מוכן לאמץ את החלום הרטוב של אנשי משרד האוצר – להחיל שקיפות על תקציב הביטחון. מה שאנשי האוצר ניסו לעשות זה שנים ללא הצלחה, הם הצליחו לעשות אז, בחסות המשבר התקציבי שמשרד הביטחון היה נתון בו.
ואמנם, באותה החלטת ממשלה הוחלט גם להטיל על משרד הביטחון ומשרד האוצר ״לבצע את כל הפעולות הנדרשות כך שתוך 60 יום ייפתחו מסופים באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר ובאגף הכספים במשרד הביטחון (שבראשו עומד חשב משרד הביטחון – ש״א) שיאפשרו צפייה ישירה בזמן אמת, ללא יכולת שינוי, בכל מערכות התקציב והשכר של משרד הביטחון״.
צריך לקרוא את הסעיף הזה בתשומת לב בשביל להבין עד כמה עד לאותו הרגע למשרד האוצר לא היתה שום גישה לנתוני תקציב הביטחון. ושימו לב, משרד הביטחון הקפיד להכניס את המלים ״ללא יכולת שינוי״ לתוך הסעיף הזה, כך שגם אם למשרד האוצר תהיה היכולת לראות את הנתונים, לא תהיה לו כל יכולת להשפיע עליהם. בפרק הבא נרחיב על עניין השקיפות הזה, ונתאר מה יצא ממנו בסופו של דבר.


במקביל למה שהתרחש בממשלה, גם בצה״ל הבינו שהם הגיעו לנקודת שבר תקציבית, ושהמודלים הסטטיסטיים שלהם לא הצליחו לחזות את המחאה החברתית ואת שינוי הכיוון התקציבי שהממשלה כפתה עליהם.
על פי עדויות שאסף ״כלכליסט״, בשביל למזער נזקים סגן הרמטכ״ל דאז יאיר נווה הנחה לאגף התכנון בצבא וליועכ״ל הטרי ראם עמינח להתחיל לאסוף מהיחידות הצבאיות את כל ההתקשרויות שעוד לא נחתמו (כלומר, כאלה שבהן עדיין לא נחתם חוזה מול הספק החיצוני שאמור לספק לצה״ל את השירות או את המוצר), ולעצור את כל הפרויקטים האלה עד לקבלת אישור פרטני. פשוט לא היה די כסף בקופה בשביל לשלם על כל הפרויקטים האלה.
במשך החודשים הבאים (ככל הנראה ארבע או חמישה) היועכ״ל ואגף תכנון עבדו יחד בשביל לאשר באופן פרטני כל הוצאה תקציבית, אפילו העברות תקציביות בתוך הצבא שבימים כתיקונם בכלל לא מצריכות אישור מלמעלה. היועכ״ל לא שחרר תקציבים ליחידות הצבאיות וכתוצאה מכך היחידות נאלצו לעצור התקשרויות, לעיתים אפילו כאלה שכבר יצאו לפועל. ככה זה כשנגמר הכסף.
באמצע 2012 התחילה להתברר תמונת הגירעון השלמה, ובסופו של דבר 2012 נגמרה בגירעון תקציבי כפול מהמתוכנן – בערך 40 מיליארד שקל. לפחות חלק מהגירעון הזה היה מעשה ידי אדם, כפי שהגדיר זאת לימים נגיד בנק ישראל לשעבר סטנלי פישר, בגלל אופן ניהול תקציב הביטחון.

פרק רביעי | מרץ 2012, משרד האוצר

האוצר והביטחון חותמים על הסכם השקיפות. בערך

עד 2010, אם לשפוט לפי המכתב של החשב הכללי וראש אגף התקציבים במשרד האוצר שהובא בתחילת הכתבה, במשרד האוצר בכלל לא ידעו על קיומו של תקציב ההתקשרויות. זה לא מקרי. עד אז לאיש במשרד האוצר כמעט שלא היתה גישה למערכות התקציביות הממוחשבות של משרד הביטחון. מדהים לחשוב שזה היה בסך הכל לפני חמש שנים.
למעשה, עד 2005 משרד הביטחון ניהל את תקציב הביטחון בעצמו, בלי ששום עין אנוש מחוץ למערכת ראתה מה הולך בתוך התקציב. ב-2003 החליטה הממשלה כי חשב משרד הביטחון יהיה מעתה מינוי של החשב הכללי במשרד האוצר ולא של מנכ״ל משרד הביטחון. וכעבור שנתיים החשב הכללי במשרד האוצר דאז ירון זליכה מינה את חשב משרד הביטחון הראשון שהיה מטעם משרד האוצר.
חשב משרד הביטחון עומד בראש אגף הכספים של משרד הביטחון שאחראי על ביצוע התקציב, כלומר בעיקר על תשלומי הרכש לספקים חיצוניים. לכאורה, אגף הכספים אמור לאשר מראש את ההתקשרויות של צה״ל. בפועל, זה לא באמת עובד כך, והאישור ניתן פעמים רבות בדיעבד, אלא אם מדובר בפרויקטים תקציביים גדולים מאוד (רכש של יותר מ-300 מיליון שקל טעון את אישור ועדת שרים מיוחדת, שאמורה להסתמך על בדיקה חיצונית שעושה המועצה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה. בפועל, גורמים רבים איתם שוחח ״כלכליסט״ העידו כי למל״ל אין כל כלים לבדוק באמת את הערכות העלות שנעשית במשרד הביטחון).
בין 2005 ל-2008 התחלף חשב משרד הביטחון פעמיים אחרי תקופות קצרות (בתחילה היה זה יוסי שטראוס שהוחלף בידי אילן לוין שכעבור שנה בתפקיד מונה להיות הממונה על השכר באוצר) כך שמשרד האוצר לא הצליח ליצור דריסת רגל אמיתית בתוך משרד הביטחון. רק בספטמבר 2008 מונה לראשונה לתפקיד חשב מטעם משרד האוצר שנשאר על כיסאו לתקופה ארוכה. זה היה צחי מלאך, שכיהן בתפקיד עד סוף 2014.
עד מהרה מלאך הפך להיות עלה התאנה של משרד הביטחון. ׳מה אתם רוצים׳, היו אומרים במשרד הביטחון בכל פעם שמישהו בא בטענות לבזבוז תקציבי, ׳צחי מלאך רואה כל התקשרות שלנו וחותם על כל חשבונית. אם היה בזבוז הוא היה עוצר אותו׳.
ואמנם, זמן לא רב אחרי כניסתו לתפקיד מלאך התראיין לתקשורת וסיפר שהוא חשוף לכל נתוני תקציב הביטחון. רק שמלאך טעה. הוא רק חשב שהוא רואה את תקציב הביטחון. הוא לא ידע שמה שהוא רואה זה תקציב ההתקשרויות, ולא תקציב הביטחון הרשמי. רק אחרי תקופה ארוכה במשרד הביטחון הבין מלאך מה באמת הוא רואה לנגד עיניו.
מלאך סיפר על כך לחברי הכנסת באותה ישיבה של ועדת הכספים בלשכת שר הביטחון בדצמבר 2011, שלוש שנים אחרי שנכנס לתפקיד: ״אם אני יושב במשרד לאיכות הסביבה ופותח את המחשב, אני רואה את התקציב שהכנסת אישרה. יש ממשק ישיר בין הסעיפים שאתם אישרתם למחשב של החשב בכל משרד ממשלתי. תפקידו של החשב לעשות בקרה בזמן אמת ולוודא שלא חורגים מהתקציב שאתם אישרתם. במשרד הביטחון התפקיד שלי הוא אותו התפקיד, אלא שאני עושה את הבקרה הזו על תקציב שראם (הכוונה ליועכ״ל ראם עמינח – ש״א) מכניס למחשב וזה נקרא תקציב התקשרות, כי זה לא התקציב שאתם אישרתם אלא זה תקציב אחר״.
באותה ישיבה סיפר מלאך כי ברגע שלמד על כך שצה״ל מתנהל על בסיס תקציב אחרי לגמרי מזה שאושר בכנסת הוא דיווח על כך לחשב הכללי במשרד האוצר ולראש אגף התקציבים, מה שהוביל למכתב ההוא מאמצע 2010 שנשלח למנכ״ל משרד הביטחון על מנת שיבהיר מאיפה צץ תקציב ההתקשרויות. אגב, כבר בדוח ועדת ברודט לבדיקת תקציב הביטחון, ב-2007, היה ניתן לראות ניצנים לעובדה שצה״ל מתנהל על בסיס תקציב אחר מתקציב המדינה הרשמי, אם כי מאוד בצמצום.
מאמצע 2010 ניסו החשב הכללי ואגף התקציבים באוצר לשכנע את ראש הממשלה לחייב את משרד הביטחון לפתוח את המערכות שלו בפני משרד האוצר כך שיהיו שקופות, אך ללא הועיל. רק בתחילת 2012, בגלל הברוך התקציבי שמשרד הביטחון נקלע אליו, אנשי האוצר הצליחו לשכנע את ראש הממשלה, והשקיפות יצאה לדרך בהסכם שנחתם במרץ 2012.


אבל למרות ההצהרות החגיגיות של שר האוצר דאז יובל שטייניץ (״השקיפות תחסוך למדינה 2 מיליארד שקל בשנה״), בינתיים רוב ההבטחות האלה הן בעיקר על הנייר. מה שקרה מאז שנחתם הסכם השקיפות הוא שמשרד הביטחון חיבר מסוף מחשב באגף התקציבים במשרד האוצר (שנמצא בחדר מיוחד שהכניסה אליו מאובטחת וניתנת רק לבעלי סיווג מתאים), אבל באגף עדיין לא רואים את כל התקציב. למשל, הם לא רואים את תקני כוח האדם, והם לא רואים כמויות של אמצעי לחימה וכיוצא באלה. ובעיקר, אין להם מושג – כך הם טוענים – מה הגובה הכולל של תקציב ההתקשרויות.
באגף החשב הכללי, לעומת זאת, התמונה שונה. בגלל שהחשב של משרד הביטחון הוא איש החשב הכללי, הוא עצמו חשוף לנתונים בגלל שהוא נמצא במשרד הביטחון ועובד על המערכות של המשרד. יתר על כן, מאז 2012 היועכ״ל מדווח לחשב משרד הביטחון על הניפוח שהוא מבצע לתקציב המקורי ליצירת תקציב ההתקשרויות, אבל פה השקיפות נגמרת.
כפי שמלאך הבהיר באותו דיון בוועדת הכספים, על אף שהוא חשוף לנתונים הוא אינו יכול לבצע עליהם בקרה בזמן אמת, אלא רק ביקורת בדיעבד. ״בצה"ל אני לא עושה בקרה. אני לא משלם ולא עושה בקרה. אין לי יכולת טכנית אפילו לעשות בקרה או יכולת טכנית אפילו לעצור אם אני רואה משהו לא בסדר״, אמר מלאך בדיון.
היועכ״ל לשעבר עמינח אישר ל״כלכליסט״ שלמשרד האוצר יש שקיפות לגבי התקציב (אם כי לא בהכרח לגבי ענייני שכר וגמלאות) וכי אין למשרד האוצר יכולות בקרה אמיתיות. ״היו לי יחסי אמון קרובים מאוד עם משרד האוצר, גם עם אגף החשב הכללי וגם עם אגף התקציבים. הם ידעו שכל מספר שלי הוא אמין, ושאני מתנהל בשקיפות. כי אני האמנתי שהשקיפות תייצר דיבידנדים גדולים. זה נכון שיש להם שקיפות ויש להם בקרה תקציבית מסוימת, אבל בעיני האיזון נכון. זה נכון שמשרד הביטחון עובד אחרת מכל משרדי הממשלה האחרים, אבל כך זה צריך להיות״.
בשורה התחתונה, מה שבאגף החשב הכללי היו רוצים הוא לא רק שקיפות, אלא יכולת בקרה. כלומר, להגיע למצב שהיועכ״ל יהיה חייב לדווח בזמן אמת לחשב משרד הביטחון בזמן שהוא מזין את המספרים בתקציב ההתקשרויות, שיסביר לו בדיוק על פי איזה הנחות עבודה ניפח את מספרי התקציב, ושלחשב משרד הביטחון תהיה היכולת לעצור ניפוחי תקציב מסוימים אם הם לא נראים לו סבירים. בשביל שאירועים כמו 2012 לא יחזרו על עצמם. וזה מה שבמשרד הביטחון לא מוכנים לתת בשום פנים ואופן. עד לרגע קצר בסוף 2013 שבו היה נדמה למשרד האוצר לרגע שהנה הנה הוא מצליח לשנות את התמונה הזו.

פרק שישי | מאי 2013/אוקטובר 2013, חדר ישיבות הממשלה

כשמנכ״ל משרד הביטחון שלף את נשק יום הדין

אחרי ש-2012 הסתיימה בגירעון כפול מהמתוכנן, שחלקו נבע בגלל התחייבויות היתר של משרד הביטחון שכבר אי אפשר היה לקצץ, ראש הממשלה הבין שהוא לא יצליח לאשר את תקציב המדינה לשנת 2013, והקדים את הבחירות. לאחר הבחירות נכנס יאיר לפיד למשרד האוצר, הבין את גודל הברוך התקציבי שהשאירו לו, ואישר בכנסת את תקציב 2013-2014 שכלל העלאות מסים וקיצוצים.
במאי 2013, רגע לפני אישור התקציב בממשלה, הקבינט הביטחוני אישר את הצעת משרד האוצר לקצץ 3 מיליארד שקל מבסיס תקציב הביטחון בשנת 2014. עבור צה״ל ומערכת הביטחון היה מדובר במכת מוות תקציבית. גם ככה הם בקושי התאוששו מהשבר התקציבי של 2012, ופתאום מנחיתים עליהם עוד קיצוץ, כשהם עדיין מתקשים לעמוד בכיסוי ההתחייבויות שנכנסו אליהן בשנים הטובות.
היועכ״ל טען אז שהסיפור הזה לא נגמר, ושבהמשך השנה הממשלה תוסיף עוד תקציב למשרד הביטחון, כי פשוט אין שום דרך להמשיך לקיים את הצבא תחת הקיצוץ הזה. ואמנם, באוקטובר 2013 הקבינט התכנס שוב לישיבה סוערת במיוחד. למעשה, זו לא היתה ישיבה אחת אלא רצף של דיונים שנמשך על פני כמה ימים. אגף התקציבים במשרד האוצר נקט במדיניות של הכל או כלום ולא היה מוכן לשמוע מהדרישות של הביטחון לתוספת תקציב.
באגף החשב הכללי נקטו בגישה אחרת. שם היו מוכנים לתמוך בתוספות תקציביות אבל בתנאי אחד – שמערכת השקיפות והבקרה שהוכרז עליה בחגיגיות ב-2012 תהפוך באמת למערכת של שקיפות ובקרה, ולא רק שקיפות. כלומר, שהיועכ״ל יצטרך לדווח לחשב משרד הביטחון ולקבל את אישורו בזמן אמת, מראש ולא בדיעבד, על המעבר מהתקציב הרשמי לתקציב ההתקשרויות הגדול יותר.
במשרד הביטחון דחו את הדרישה הזו בתוקף, כמו תמיד, אבל החשבת הכללית מיכל עבאדי בויאנג׳ו הצליחה לשכנע את ראש הממשלה שמדובר בצעד הכרחי, שיחסוך כסף לתקציב המדינה ובעיקר ימנע הישנות של מקרים נוספים בעתיד שבהם יתברר כי משרד הביטחון כבר התחייב על תקציבים שפתאום אין מאיפה לשלם.
לרגע קצר היה נדמה שהניצחון של משרד האוצר מובטח. אבל אז מנכ״ל משרד הביטחון דן הראל בחר בגישה של הפוך על הפוך. הראל אמר לראש הממשלה שהחלטה כזו פירושה חיסול הגמישות התקציבית של משרד הביטחון, ושאם ככה אז משרד הביטחון מוותר על כל הדרישות התקציביות שלו. או בקיצור, אם אתם רוצים בקרה תקציבית, אז אנחנו לא רוצים יותר כסף, והמשמעות תהיה שניתן פחות ביטחון, והאחריות תהיה עליכם, על הפוליטיקאים.
האיום הזה עבד. ראש הממשלה נתניהו לא היה מוכן לקחת על אחריותו שלמערכת הביטחון לא יהיה מספיק תקציב, ודחה את דרישת האוצר לקבל מנגנון בקרה. ההצעה ירדה מהפרק והקבינט אישר תוספת תקציב של 2.75 מיליארד שקל. בהמשך אושרו עוד מיליארד ועוד אחד למשרד הביטחון בשתי הזדמנויות שונות (בשל סיכומים ישנים וכתוצאה מהתחייבות להזדרז לפנות את שדה דוב, התחייבות שרחוקה ממימוש). משרד הביטחון לא הגיב לעניין זה.
התוספת הזו היתה אמורה להיות סוג של מקדמה לשנת 2014, כך שב-2014 משרד הביטחון לא יחזור לבקש עוד כסף. ההבטחה הזו לא החזיקה הרבה, ובאמצע 2014 צה״ל הודיע שהוא עוצר את כל האימונים שלו כי אין לו מספיק תקציב. אבל עוד לפני שהביטחון והאוצר הספיקו להעלות את גובה הלהבות, נחטפו שלושת הנערים ביהודה ושומרון וצה״ל יצא למבצע שובו אחים, שהתגלגל למבצע צוק איתן בעזה, שנגמר בסופו של דבר במלחמה היקרה ביותר בתולדות צה״ל, ובתוספת של 7 מיליארד שקל לתקציב הביטחון לכיסוי המלחמה, ובהבטחה של תוספת של 6 מיליארד שקל לתקציב הביטחון בשנת 2015.


סוף דבר

האם ועדת לוקר תשנה את שיטת התקצוב ותכניס בקרה תקציבית

באותה ישיבה של הקבינט באוקטובר 2013, מלבד התוספת התקציבית הוחלט גם על הקמת ועדה ציבורית שתבחן – שוב – את תקציב משרד הביטחון מהמסד ועד הטפחות. ראש הממשלה מינה את מזכירו הצבאי לשעבר אלוף (במיל׳) יוחנן לוקר לעמוד בראש הוועדה הזו, שהחלה לפעול רק בסוף מאי 2014. בוועדה חברים אנשי ביטחון דוגמת אלוף (במיל׳) עמי שפרן ומי שהיה נשיא ומנכ״ל אלביט מערכות יוסי אקרמן, וגם אנשי כלכלה דוגמת מנכ״ל אקסלנס לשעבר דוד ברוך והמשנה למנכ״ל כלל ענת לוין, וחברים נוספים.
הוועדה פועלת מאז תחת מעטה חשאיות מוחלט, וכל הגורמים ש״כלכליסט״ שוחח איתם טענו כי אין להם מושג מה היא צפויה להמליץ. ככל הידוע הוועדה סיימה את עבודתה אם כי הדוח הסופי שלה כנראה נכתב בימים אלה, שכן חבריה חיכו לראות מה יהיו תוצאות הבחירות. הדוח שיוגש יכלול המלצות לגבי תקציב הביטחון החל משנת 2016 ואילך.
ככל הידוע נושא תקציב ההתקשרויות ופוטנציאל הסיכון שלו (אל מול התועלת שבגמישות שהוא מעניק לצה״ל), עלה בדיוני ועדת לוקר, כמו גם הדרישה של משרד האוצר ליצור בקרה על השימוש בתקציב ההתקשרויות.
לפי שעה לא ידוע מה הוועדה צפויה להמליץ בעניין, אם בכלל. אם הוועדה לא תמליץ לראש הממשלה להגביר את הבקרה של משרד האוצר בזמן אמת, סביר מאוד להניח כי משרד האוצר ייצא למסע שכנוע עצמאי שכל תוספת תקציבית למשרד הביטחון בלי יצירת מנגנוני בקרה פירושה הגדלת הסיכון שיבוא יום ותקציב הביטחון יכניס, שוב, ״את תקציב המדינה כולו להריון״.


תגובת משרד הביטחון

משרד הביטחון מנהל את תקציבו בהתאם לחוק ובשקיפות מלאה. בניגוד לנטען, כל פרויקט התקשרות מעל 200 מיליון ₪ עובר אישור ועדת שרים והכנסת. בשנים 2008-2012 מערכת הביטחון עבדה על פי מתווה ברודט והתוכנית הרב שנתית שאושרה ותוקצבה על ידי ממשלת ישראל. לצערנו, משרד האוצר לא עמד בהתחייבויותיו ושינה את כללי המשחק תוך כדי תנועה- לא תקצב את המערכת כפי שהובטח ואף הכניס תוספות לא מתוכננות, בהסכמים שהיו אמורים לכלול פיצוי חיצוני- אך גם את זה לא עשה. יודגש- היכולת לבצע פרוייקטי התעצמות היא אך ורק על בסיס התקשרויות והתחייבויות ארוכות טווח.


מסגרת: איך זה נראה מהעיניים של צה״ל ומערכת הביטחון

העובדה שצה״ל לוקח את תקציב המדינה הרשמי ומנפח אותו לפי מקדמים סטטיסטיים לתקציב ההתקשרויות שמשמש אותו כתקציב העבודה שלו נובעת מכך שאופי העבודה של צה״ל הוא רב שנתי. צה״ל ומשרד הביטחון מפתחים מערכות טכנולוגיות ומבצעיות, הם רוכשים אמצעי לחימה ובונים דברים. כל אלה הם פרויקטים רב שנתיים באופיים, שיכולים להימשך שנתיים, שלוש ואפילו עשר שנים ויותר. הפיתוח של מערכת כיפת ברזל, למשל, התחיל ב-2005 והסוללה הראשונה של כיפת ברזל התחילה לפעול רק ב-2011.
לכן, בשביל לגשר על הפער שבין התקציב השנתי הרגיל של משרד הביטחון לבין אופי העבודה הרב שנתי של צה״ל משרד הביטחון, במשרד הביטחון יצרו את תקציב ההתקשרויות. מבחינת משרד הביטחון, זהו הכלי הראשון במעלה בשביל לנצל את תקציב הביטחון בצורה אופטימלית, כלומר עד לשקל האחרון. זה מה שהופך את משרד הביטחון ליעיל, לעומת משרדי הממשלה האחרים.
שר הביטחון לשעבר אהוד ברק הסביר זאת בישיבת ועדת הכספים בדצמבר 2011: ״במשרדים אחרים אין התקשרויות רב שנתיות ובסופו של דבר הם לא מגיעים לביצוע מלא של התקציב. חלק מהרזרבות שנוצרות והמעברים משנה לשנה נובע מכך שמשרדי הממשלה לא מצליחים לנצל את כל התקציב. במשרד הביטחון, בגלל שזה קריטי ליעילות, מנצלים את מלוא התקציב. כדי לנצל את מלוא התקציב יש תוכנית פעולה בנקראת במישור הקופה, במישור ההתקשרות ולא במישור התקצוב ויש פעולות שהן כאילו יותר מרחיבות אבל חלק מהבקרה שאנחנו עושים, תפקידה להגיע לכך שלא נוציא יותר מתקציב המדינה כי הרי בסוף אסור לנו להדפיס כסף״.
גם החשב לשעבר של משרד הביטחון צחי מלאך חושב שהשיטה עצמה היא טובה, כך הוא מעיד בעצמו בדיון ההוא של ועדת הכספים. עם זאת, בשונה משר הביטחון מלאך הוסיף בישיבה כי כל עוד שיטת העבודה הזו נעשית ללא בקרה של החשב הכללי, אלא רק על סמך הנחות העבודה של היועכ״ל, היא מציבה בסיכון את תקציב המדינה כולו.
זו גם הסיבה שבגללה למשרד הביטחון ולצה״ל כל כך חשוב שהממשלה תאשר את תוכנית העבודה הרב שנתית שלו (תר״ש). זו גם הסיבה שהרמטכ״ל מוכן להתספק בכך שתקציב הביטחון יהיה 60 מיליארד שקל בשנה בכל אחת מחמש השנים הבאות בלי שינוי. העיקר שהמקורות התקציביים יהיו ברורים, בשביל שמשרד הביטחון יוכל לגזור ממנה את תקציב ההתקשרויות המנופח בלי חשש שהכסף ייעלם פתאום.
שר הביטחון לשעבר ברק טען אמנם בדיון שלאף משרד ממשלתי אחר אין אופי עבודה רב שנתי כמו למשרד הביטחון, אבל הוא טועה. יש עוד משרד כזה – משרד התחבורה. גם משרד התחבורה, כמו הביטחון, עובד בצורה רב שנתית. כבישים, מסילות רכבת, גשרים, מנהרות, מחלפים. כל אלה פרויקטים שהתכנון והביצוע שלהם לוקח כמה שנים בכל פעם, ולכן שיטת התקצוב נפרשת על פני כמה שנים.
עם זה, מבדיקת ״כלכליסט״ עולה כי אופן התקצוב של פרויקטי התחבורה עבוד בדיוק להיפך מהשיטה של משרד הביטחון. כלומר, קודם כל משרד האוצר קובע יחד עם משרד התחבורה את המסגרת התקציבית וממנה מתחילים שני המשרדים לגזור את הפרויקטים התחבורתיים שאפשר לבצע במסגרת התקציבית הזו. כל פרויקט תחבורתי שיוצא לדרך עובר לפני כן בדיקת כדאיות כלכלית, ובכל מקרה נעשית בקרה של אגף החשב הכללי על הביצוע התקציבי של הפרויקטים האלה.
בתחילת העשור הקודם משרד התחבורה פעל בשיטה דומה, יחסית, לשיטה של משרד הביטחון, עד שבסופו של דבר התברר כי המשרד התחייב לביצוע פרויקטים בעלות יקרה בהרבה מהתקציב שאושר לו, ולכן השיטה ההיא חוסלה והוחלפה לשיטה הנוכחית.
ולבסוף, האם מה שמשרד הביטחון עושה עם תקציב ההתקשרויות בכלל חוקי. אין לכך תשובה רשמית, אבל כנראה שכן. בשביל שלא יהיה ספק בכך, במשרד הביטחון מקפידים לדרוש כל העת תוספות לתקציב ההרשאה להתחייב של המשרד, למרות שהמשרד לא מנצל את מלוא המסגרת הזו.


התחקיר פורסם הבוקר כמעט במלואו בעיתון (זה ארוך נורא, והעיתון הקדיש לזה בנדיבות מופלגת ארבעה עמודים ואני אסיר תודה על כך לעורכת שלי נעמה. תודה לירדן וליאיר על עריכת הטקסט)

3%

אני יודע שזה קצת לא קשור לכלום כרגע, אבל בכל זאת, הנה גרף אחד שמספר איפה את הסיפור של ישראל שהילדים שלכם יגורו בה (או אתם, תלוי בני כמה אתם)

בשבוע שעבר הכלכלן הראשי במשרד האוצר הציג לממשלה מצגת שלמה ועמוסת שקפים על התחזיות שלו לשנה הבאה. בכמה המשק הישראלי יצמח, כמה מסים ייכנסו לקופת המדינה, ועוד כל מיני דברים שאם אמנה אותם סביר להניח שתרדמו די מהר.

על הדרך, הוא הציג לממשלה שני שקפים שלדעתי מתמצתים יפה את ה-סיפור המרכזי של הכלכלה הישראלי. את הסיפור של קו השבר, פרשת המים הכלכלית שהמשק חצה אי שם בשנת 2010 בלי שרוב האנשים שמו לב. הנה, ראו את הגרף הראשון:


פעם והיום: קצב הצמיחה הממוצע של ישראל יורד

פעם והיום: קצב הצמיחה הממוצע של ישראל יורד

הגרף הזה מראה מאוד יפה, בעיני, איך מה שהיה (כנראה) לא יהיה עוד. קצב הצמיחה הגבוה מאוד של המשק הישראלי בתחילת דרכה של המדינה נעלם לבלי שוב (זה הגיוני). אבל מלבד זה, קצב הצמיחה הממוצע אחרי 2010 נמוך יותר מאשר קצב הצמיחה הממוצע בכל התקופות שקדמו לתקופה הנוכחית. לא סתם הכלכלן הראשי שואל במצגת שלו האם זה ״הנורמלי החדש״ (the new normal), כי הבעיה היא שכל הפרמטרים מעידים שכן – 3% בשנה (פלוס מינוס) נראה כמו קצב הצמיחה הפוטנציאלי של ישראל בעידן החדש.

למה קצב הצמיחה הפך נמוך יותר?

למה 3% בשנה נראה כמו פוטנציאל הצמיחה החדש של ישראל? את התשובות לכך אפשר למצוא, בתמצית, בשקף נוסף של הכלכלן הראשי. הנה כאן:


אכלו לי, שתו לי

בואו נתעכב על זה לרגע. למה אנחנו צומחים כל שנה פחות מאשר בתקופות קודמות של ישראל? הרי האבטלה בשפל כל הזמנים, סטארטאפים עושים פה אקזיטים על ימין ועל שמאל, חברות ענק מקימות פה מרכזי פיתוח, הקניונים מפוצצים, נתב״ג שובר שיאים, אפילו הממשלה מגדילה את ההוצאות שלה, אז למה קצב הצמיחה בכל זאת נמוך?


הסיבה העיקרית לכך היא הדמוגרפיה – אנחנו מזדקנים. יש פחות ופחות ידיים עובדות, באופן יחסי, כי דור הבייביבום פורש לפנסיה. ואם יש פחות ידיים עובדות, באופן יחסי, אין מי שייצר, ולכן התוצר צומח, אבל פחות. מלבד זה, תחת המשפט המכובס ״מיצוי השיפור בשוק העבודה״, אפשר למצוא מצב לא נעים שבו גברים חרדים ונשים ערביות כבר מצטרפים למעגל העבודה יותר מבעבר, אבל זה עדיין לא עוזר. למה? כי השכר שלהם נמוך מדי. הוסיפו לזה את העובדה שרפורמת הורדת המסים של נתניהו עשתה את שלה (מחקר עדכני של בנק ישראל הראה לא מזמן שממילא הפחתת מס הכנסה תורמת פחות לצמיחה ממה שחושבים, ומה שתורם יותר, אם כבר, זו הפחתת מס החברות), הוסיפו לכך את העובדה שקצב הגידול של המחקר ופיתוח יורד, ובעיקר את העובדה שבשנים האחרונות אנחנו מוציאים יותר על הביטחון, וקיבלתם קצב צמיחה נמוך מאשר בעבר.

אגב, לגבי הנקודה האחרונה – תקציב הביטחון תמיד נמצא בעליה, זה לא דבר חדש. מה שחדש בשנים האחרונות הוא שקצב הגידול של תקציב הביטחון גבוה מקצב הצמיחה במשק. וזה פשוט מצב לא בריא לאורך זמן. מוזר שזה לא מעניין את ראש הממשלה, שאחראי למצב הזה, כי אם כל כך חשוב לו להגדיל את נטל הביטחון, הוא מוכרח להגדיל את הצמיחה בקצב גבוה יותר, אחרת לא יהיה כסף לממן את כל הביטחון הזה (אלא על חשבון פגיעה כואבת בשירותים האזרחיים, שגם ככה נמצאים ברמה נמוכה למדי).

למה זה בכלל מעניין?

כי שיעור קצב הצמיחה השנתי מעיד לא רע על מה שקורה לרמת החיים בישראל. זה נכון שהתוצר הוא מדד מאוד לא מדויק לרמת חיים, אבל לא נפתח את הדיון הזה כאן, ברשותכם. בהנחה שזה המדד המקובל היחידי שיש, אזי לקצב הצמיחה יש משמעות גדולה מאוד.

אם הצמיחה נמוכה, רמת החיים עולה, אבל פחות ממה שעלתה קודם. ואם הצמיחה נמוכה, זה אומר שהמדינה לא יכולה להמשיך לממן שירותים ציבוריים באותה רמה, כי חלק גדול מהמסים שאנחנו משלמים הולכים לתקציב הביטחון, ופשוט אין מספיק כסף ממסים בשביל לתמוך גם בנטל ביטחוני גבוה וגם בשירותים הציבוריים האזרחיים. ואם הצמיחה נמוכה זה אומר שקרנות הפנסיה לא יוכלו לעשות מספיק כסף מהכסף שלכם, ועוד ועוד ועוד.


בשורה התחתונה, שני השקפים האלה אמורים להיות קריאה השכמה מהדהדת לראש הממשלה, לשר האוצר ולצמרת הכלכלית של ישראל. הם אמורים לתפוס את עצמם בידיים, להתעשת, ולחשוב חזק חזק מה הם יכולים לעשות בשביל להחזיר את המשק לפסים של צמיחה גבוהה יותר. בשביל לא לעשות את זה על ידי הגדלת האי שוויון כפי שקרה בעשורים האחרונים, הממשלה יכולה למשל להשקיע תקציבי עתק בתשתיות פיזיות (בעיקר במגזר הערבי, אבל לא רק), במעונות יום, בעידוד מחקר ופיתוח (לא רק ביטחוני, בבקשה), בחינוך ובהשכלה הגבוהה.
תחת זאת ראש הממשלה עומד לחלק 8 מיליארד שקל להסכמים קואליציוניים (כמעט מחצית מהסכום הזה להגדלה מיותרת, בעיני, של קצבאות הילדים) ועוד 8 מיליארד שקל לתקציב הביטחון.


שיהיה לנו בהצלחה וכל זה.

6 שאלות שצריך לשאול על מתווה הגז

רגע לפני שהממשלה מפרסמת את המתווה המלא שהיא מציעה לחברות הגז לשינוי שוק הגז הטבעי בישראל, ניתחנו את ההצעה הממשלתית ואת ההצעות של המתנגדים לה. ההצעה הממשלתית לא באמת תצליח לפרק את המונופול, אבל חלק מההצעות החלופיות אינן טובות בהרבה, או שהן טובות – אבל לא מאוד ישימות. אז מה כן? הממשלה יכולה להיכנס בעצמה לשוק הגז בכמה דרכים שונות בשביל לעודד את התחרות, ובכל מקרה – להגביל את המחירים. אחרת, המונופול יגרוף הרווח המונופוליסטי לכיס הבעלים שלו והציבור ישלם את המחיר. והאמת, שבינינו? הציבור בכל מקרה ישלם את המחיר, בין אם בתעריפי החשמל ובין אם בסובסידיות לפיתוח מאגרים חדשים. ככה זה כשאין סיכוי גדול לתחרות של ממש.

הבעיה המרכזית

טעויות ממשליות, מחדלים של פקידים ופוליטקאים, וגם מזל רע והפיכה במצרים – כל אלה הפכו את המשק הישראלי לתלוי לחלוטין בספק גז טבעי אחד. הבעיה המרכזית היא שכיום שתי קבוצות עיקריות – קבוצת תשובה ונובל אנרג׳י – מחזיקות יחד בכל מאגרי הגז הגדולים של ישראל. כלומר, במאגר תמר, במאגר לוויתן ובמאגרים הקטנים יותר כריש ותנין. לכן, יחד הם מונופול מושלם, כי הם מחזיקים ב-100% משוק הגז הטבעי בישראל.
המצב הזה יוצר תלות כפולה של המדינה במונפול. התלות הראשונה היא אסטרטגית. כשיש מונפול אחד, ורגולטור אחד, כוחו של המונופול יגבר, משום שהוא מחזיק את השאלטר ביד. ראו למשל את הנסיונות הכושלים של המדינה להנהיג רפורמה בחברת חשמל.
התלות השניה היא כלכלית. ללא תחרות או פיקוח, מונופול מפקיע מחירים. מי שמשלם את המחירים המופקעים האלה הוא הציבור הישראלי, דרך תעריף החשמל שלו ומחירי המוצרים שהוא קונה. רגע לפני שהממשלה מאמצת את המתווה לפירוק המונופול שהפקידים מציעים לה, כלכליסט מנתח מה ההצעה של הפקידים תצליח לעשות, מה עדיף לעשות, מה אין ברירה לעשות, ומה ההחלטה החשובה ביותר שראש הממשלה צריך לקבל.


להמשך קריאה