קרנות הפנסיה המוזלות, כל מה שצריך לדעת

תאמינו או לא אבל לפני זמן קצר התרחשה היסטוריה לא קטנה בשוק הפנסיה הישראלי.

משרד האוצר הודיע על הקמת שתי קרנות פנסיה מוזלות, בדמי ניהול אפסיים ממש, שיהיו קרנות ברירת מחדל לכל מי שמתחיל לחסוך לפנסיה ולא בוחר קרן באופן אקטיבי. שתי הקרנות שנבחרו הן הקרן של מיטב דש והקרן של הלמן אלדובי, שתיהן קרנות קטנות מאוד, וההצטרפות אליהן תהיה אפשרית מחודש נובמבר הקרוב. כל אחד יוכל להצטרף אליהן, גם מי שחוסכים כיום בקרנות פנסיה אחרות, אבל קהל היעד שלהן יהיה בעיקר המצטרפים החדשים.
כיום בערך מחצית מהעובדים השכירים משלמים דמי ניהול מקסימליים לקרנות הפנסיה. אלה בעיקר העובדים בעל השכר הנמוך, וזה קורה בעיקר משום שהם לא מבינים בזה מספיק, או סומכים על המעסיק שלהם או על סוכן הביטוח שלהם ולא יודעים שהם גובים דמי ניהול מופקעים. דמי הניהול המופקעים האלה מקטינים לעובדים את הפנסיה, כלומר את רמת החיים העתידית, בעשרות אחוזים. זה בדיוק המצב שמשרד האוצר רוצה לשנות.

שתי הקרנות שנבחרו הן קרנות קטנות יחסית, והתשואות שהן השיגו בשנים האחרונות על הכסף של החוסכים שלהן לא מדהימות ביחס לקרנות הגדולות יותר. במלים אחרות, יהיה להן חתיכת מבחן להוכיח שדמי הניהול הזולים שלהן מפצים על התשואות הנמוכות יחסית. הנה זה במספרים:


קרנות פנסיה מוזלות 2

אבל האמת היא המבחן יהיה לא רק שלהן, אלא גם של המעסיקים וגם של סוכני הביטוח. ההצטרפות האוטומטית לקרנות המוזלות תהיה אם ורק אם המעסיקים או סוכני הביטוח שלהם לא ישכנעו את העובדים להצטרף לקרנות הגדולות, בדמי ניהול גבוהים יותר.
הבעיה היא שבמבנה הנוכחי של שוק הפנסיה, כשאתם שמים את העובדים בעלי השכר הנמוך ביותר אל מול המעסיקים שלהם או מול סוכני הביטוח, זה עלול להיות לא כוחות, ולהיגמר לא טוב. לכן זה יהיה המבחן הגדול גם של משרד האוצר – לוודא שאנשי השטח לא הורגים את הרפורמה הזו בשביל להרוויח עוד שקל על גבם של העובדים.



והנה קצת שאלות ותשובות על בסיס מה ששאלתם אותי בפייסבוק

כמה זה באמת נכון לנייד אליהם קרנות קיימות, עם תשואות כאלו? מה רמת הסיכון שלהן?

אין פה נכון ולא נכון, ואני לא יכול להמליץ לך מה לעשות (רק עיתונאי, לא יועץ פנסיוני). מה שכן, אני מקווה ליצור בהמשך כלי שיאפשר לך לשקלל את התשואה ודמי הניהול ולקבל החלטה מושכלת.

האם כל העובדים יוכלו להצטרף לקרנות האלה? האם הצפי הוא שכל קרנות הפנסיה יפחיתו משמעותית את דמי הניהול שהן גובות?

כל העובדים יוכלו להצטרף. אני מאוד מאוד מאוד מקווה שזה ייצור לחץ תחרותי על קרנות הפנסיה הגדולות וישלח את דמי הניהול למטה (הם גם ככה במגמת ירידה, אני מקווה שזה יאיץ את זה)

האם יהיה פיקוח מיוחד על קרנות אלו?

לא, יהיה את אותו הפיקוח בדיוק שיש על כל הקרנות.

מה עדיף, קרן פנסיה שגובה דמי ניהול גבוהים אך מעניקה תשואות גבוהות תוך סיכון גבוה של כספי החוסך, או, קרן פנסיה שגובה דמי ניהול נמוכים אך מעניקה תשואות נמוכה ( ולעיתים אפסית ) על כספי החוסך?

אני לא יכול להמליץ על קרן ספציפית, אבל ראה מה כתבתי למעלה – החשיבות של דמי הניהול ושל התשואות היא זהה, אין חשוב יותר או פחות. זה בדיוק אותו הדבר.

מה תוקף דמי הניהול הנ"ל? עד אשר יוחלט אחרת או לזמן מוגבל וידוע מראש?

עשר שנים, אחרי זה ייערך מכרז חדש.

מה עם ביטוחי מנהלים? לא תוכנן לאפשר ניוד \ הורדת עלויות?

מתוכנן, כרגע תקוע בכנסת.

איפה אפשר לראות את תשואות קרנות הפנסיה?

באתר פנסיה.נט של משרד האוצר. מקווה שיש לך אקספלורר. אם לא, אפשר גם פה.

איך משקללים בין תשואה לדמי ניהול?

לצערי אין היום שום כלי שמאפשר את זה. אני מאוד מקווה לבנות כלי כזה בקרוב.

העלאת גיל הפרישה לנשים היא מסך עשן

אז משרד האוצר רוצה להעלות את גיל הפרישה לנשים (ועל הדרך, גם לגברים), אבל למה, בעצם? כלומר, מה הבעיה שמשרד האוצר מנסה לפתור על ידי העלאת גיל הפרישה? לכאורה, הבעיה היא בעיית הפנסיה. מאחר שנשים עובדות פחות שנים מגברים אבל חיות יותר שנים מגברים.
בממוצע, נשים נמצאות בפנסיה 24 שנה, ואילו גברים רק 17 שנה, ולכן אפילו אם ניקח גבר ואישה עם שכר זהה לחלוטין בתקופת העבודה, הפנסיה של האישה תהיה לרוב כ-1,500-2,000 שקל פחות מזו של הגבר. העלאת גיל הפרישה תגדיל את הפנסיה של נשים בערך ב-5% בעבור כל שנה שגיל הפרישה יעלה.
אבל האמת היא שכל הסיפור הזה הוא בעיקר מסך עשן. בעיית הפנסיה של הנשים היא בעיה אמיתית, אבל היא לא צפויה להתרחש עכשיו, אלא רק בעוד זמן רב, כשהחוסכות הצעירות יגיע לפנסיה. דור החוסכות הקודמות, נשים שכיום הן בנות 55 ויותר, שייכות לעולם הפנסיה הישן.
ובעולם הזה, אחת משלוש אפשרויות נכונה: נשים שאין להן פנסיה כלל כי מעולם לא חסכו, נשים שחסכו בקרנות פנסיה ותיקות שמבטיחות להן פנסיה של 70% מהשכר האחרון שלהן כל עוד צברו ותק של 35 שנה ונשים בפנסיה תקציבית שמבטיחה גם היא עד 70% מהשכר האחרון.
לנשים שמשתייכות לשתי הקבוצות האחרונות אין באמת בעיית פנסיה, בתנאי שבאמת צברו ותק רב בשנות העבודה. למעשה, עבור נשים כאלה, דחיית גיל הפרישה תרע את מצבן. לנשים שלא חסכו כלל לפנסיה יש בעיית פנסיה קשה מאוד, אבל דחיית גיל הפרישה בשנתיים לא תפתור אותה כלל, אלא להיפך. ולכן, הבעיה המיידית שמשרד האוצר מעוניין לפתור על ידי העלאת גיל הפרישה לנשים כלל לא קשורה לפנסיה שלהן, אלא למשהו אחר לגמרי: הביטוח הלאומי.


להמשך קריאה

האלכימאי

בשעה 11:30 בבוקר ה-29 ביולי 2008, לפני חמש וחצי שנים, קרה דבר חריג בוועדת הכלכלה. אל חדר הדיונים של הוועדה, אי שם באחד המקלטים של הכנסת, נכנס עו״ד פיני רובין, ותפס את מקומו סביב שולחן הוועדה. רובין הוא אורח נדיר למראה בכנסת. את מרבית עבודתו הוא עושה הרחק משם, כשהוא מייצג את האנשים העשירים ביותר בישראל. מבעלת השליטה בבנק הפועלים שרי אריסון ועד לבני שטיינמץ ויצחק תשובה.

עו״ד פיני רובין (צילום: יריב כץ)

עו״ד פיני רובין (צילום: יריב כץ)


רובין לא הגיע לבד. הוא בא מלווה בלוביסט ארז גלהר, כיום מנכ״ל משותף של משרד הלובינג הגדול בישראל פוליסי, בבעלות בוריס קרסני. זה לא היה מקרה. רובין הגיע מלווה בלוביסט בשביל להסתיר את הלקוחות שאת האינטרסים שלהם הוא מייצג בדיון. שהרי לוביסטים מחויבים להציג את רשימת הלקוחות שלהם בצורה שקופה.
לכן, לו רובין היה מגיע לבדו, הוא עצמו היה נחשב לוביסט והיה חייב לגלות את האנשים העשירים שהוא הגיע לייצג את האינרס שלהם. לכן, הלוביסט העדיף לקחת לוביסט בשביל להשאיר את העשירים האמיתיים בצללים. עד חשיפת כתבי ״כלכליסט״ תומר גנון וזוהר שחר לוי אתמול על כך שהמדינה ויתרה למשפחת עופר על תשלומי מס בהיקף של כמיליארד שקל, מרבית הלקוחות של רובין נותרו אנונימיים.


להמשך קריאה

פסטילוקר, חלק ב׳ | השינויים שקרו פה שמערכת הביטחון מסרבת להפנים

מה השתנה מאז הדוח המשמעותי האחרון (ב-2007) על תקציב הביטחון ומה הדוח של ועדת לוקר צפוי לעשות

כבר בפתיחת הדוח, ועדת לוקר מבהירה מה השתנה בשבע השנים האחרונות מאז שוועדת ברודט לבחינת תקציב הביטחון הגישה את הדוח שלה (שאומץ בידי ממשלת אולמרט אחרי טראומת מלחמת לבנון השנייה).
שלושה דברים עיקריים השתנו, שמשנים את כל התמונה. ראשית, האיומים הביטחוניים השתנו. הוועדה מציינת כי האיומים המסורתיים – למשל, הצבאות הסדירים של סוריה, עיראק או מצרים – התפרקו והפכו בלתי רלוונטיים. מנגד, האיומים האסטרטגיים של חיזבאללה וחמאס על העורף הישראלי גדלו משמעותית.
בנוסף, היכולת הכלכלית של המשק להמשיך לממן את תקציב הביטחון הגדול פחתה. ועדת ברודט הניחה שקצב הצמיחה של המשק יעמוד בממוצע על 4% בשנה. ועדת ברודט טעתה. בפועל, מאז ועד היום, קצב הצמיחה הממוצע של המשק עומד על קצת יות מ-3% בשנה. וכשהמשק צומח פחות, יש פחות הכנסות ממסים, וכשיש פחות הכנסות ממסים, יש פחות אפשרות לממן גידול בתקציב הביטחון, אלא על חשבון קיצוץ בתקציבי המשרדים האזרחיים.
וכאן אנחנו מגיעים לשינוי השלישי שהתרחש מאז דוח ברודט – המחאה החברתית של 2011. מחברי הדוח מציינים את האירוע הזה במפורש כאחד השינויים הגדולים שהתחוללו כאן בשנים האחרונות. זאת משום שהמחאה החברתית הביאה לשינוי סדרי העדיפויות (גם אם באופן זמני), שחייב קיצוץ בתקציב הביטחון. הקיצוץ ההוא, בתחילת 2012, תפס את מערכת הביטחון לא מוכנה, והיא סוחבת את הפצע התקציבי הזה עד היום.


השילוב של כל אלה הופך את דוח לוקר במידה רבה לקריאת השכמה מהדהדת לצה״ל ולמערכת הביטחון. לקריאת השכמה שאומרת ׳אם לא תתעוררו שם בקריה בתל אביב, אם לא תבינו שמנגנוני פיקוח חיצוניים הם האינטרס שלכם בשביל לוודא שאתם לא מוציאים יותר מדי כסף על דברים שלא צריך, תמצאו את עצמם בתוך שנים ספורות בפשיטת רגל או לכל הפחות מול שוקת תקציבית שבורה. הציבור לא יוכל להמשיך לממן אתכם כי המשמעות תהיה העלאת מסים או פגיעה בתקציבים האזרחיים הרעועים ממילא, ואתם לא תוכלו לתת מענה ביטחוני לאיומים מסביב. לכן, זה האינטרס שלכם להתעורר, ולהבין שהגיע הזמן לשנות כיוון׳.
לשם כך, דוח לוקר מציע מנגנונים פשוטים יותר מאשר אלה של ועדת ברודט. בלי מנגנוני הצמדה מסובכים, בלי תילי תילים של מלים. דוח ברודט היה מייגע. דוח לוקר הוא סטקטו. הוא כולל צעדים פשוטים וחדים, אם כי בחלקם כואבים ליישום. קיצוץ כוח אדם, קיצוץ בפנסיה, דגש על תקציב לאימונים ולמחקר ופיתוח ושינוי אופן בניית התקציב והבקרה עליו, הגדלה משמעותית של השקיפות ותחילת מתן דין וחשבון אמיתי לדרג הפוליטי, ורחמנא ליצלן אפילו קצת לציבור הרחב.
הדוח הזה, אם ייושם, יחזק משמעותית את צה״ל ואת מערכת הביטחון ואת היכולת שלהם לתת מענה לאיומים. הוא יהפוך את צה״ל לרזה יותר אבל עוצמתי ויעיל יותר, ותורם יותר לחברה הישראלית (ולו בכך שהוא משחרר את הצעירים להיכנס למעגל התעסוקה או ללימודים גבוהים שנה מוקדם יותר). הוא יגרום לצבא לפנות המון כסף לעצמו (בעיקר על ידי צמצום כוח אדם ופנסיה) ולהיות יעיל יותר ומבצעי יותר (תקציב האימונים יוגדר כעוגן שסטייה ממנו דורשת אישור מיוחד של הממשלה) ומוכן יותר לעתיד (כי במקביל לאימונים, גם למחקר ולפיתוח יהיה עוגן תקציבי). ובנוסף, בגלל שתקציב הביטחון יוגבל ולא יעלה בחמש השנים הקרובות (אלא רק בהתאם למדד המחירים לצרכן), המשמעות היא שבכל שנה הממשלה תוכל להקצות את התוספות שלא הולכות לתקציב הביטחון למשרדי הממשלה האזרחיים (למשל, למערכת ההשכלה הגבוהה), או פשוט להוריד את המסים.

אבל בשביל שזה יקרה, נדרשת מנהיגות אמיצה.

מה באמת חושבים בבנק ישראל על ההתנהלות התקציבית של הממשלה | קריאה בין השורות

אחת לרבעון, נדמה לי, בנק ישראל מפרסם דוח חשוב מאין כמותו שחוסה תחת הכותרת המשמימה ביותר שאפשר היה לחשוב עליה – ״ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים״. בבנק ישראל כאילו הפנימו מבלי דעת את מה שג׳ון אוליבר אמר פעם, ׳אם אתה רוצה להרוג משהו חשוב, דחוף אותו בתוך משהו משעמם׳, או שאולי מדובר בדרך מתוחכמת במיוחד להעביר ביקורת על הממשלה, ובעיקר על ראש הממשלה, מבלי שהוא ישים לב.
מי יודע.

על כל פנים, בדוח האחרון הזה שפורסם, לפני חודש בערך, בנק ישראל העביר ביקורת נוקבת ממש על ההתנהלות התקציבית של ראש הממשלה בנימין נתניהו, כמו גם על התעלולים התקציביים של משרד האוצר שנועדו לכסות על כך שהמדיניות התקציבית שלהם לא שווה את הנייר שהיא כתובה עליו. זו מופיע בחלק שקרוי בשם הבלתי קומוניקטיבי בעליל ״סקירה פיסקלית: תמונת המצב לקראת הכנת תקציב המדינה לשנים 2015-2016, והמגמות התקציביות הצפויות בהמשך העשור״.

זה פרק מרתק, בחיי. העניין הוא שהוא כתוב בשפה שבערך ארבעה אנשים וחצי דוברים באופן שוטף. אולי זה בכוונה, אולי מתוך הרגל, אין לי מושג. מי שכותב את הטקסטים האלה, ויצר את בסיס הנתונים יוצא הדופן בהיקפו שעומד בבסיס הניתוח הזה, הוא ד״ר עדי ברנדר, ראש אגף למקרו כלכלה ומדיניות בחטיבת המחקר של בנק ישראל. אני לא יודע מי חשב על שם התפקיד הזה (הם לא מדהימים שם בכותרות, בבנק ישראל. ערן פוליצר, תעשה משהו בקשר לזה בבקשה), אבל בגדול זה אומר שברנדר הוא פחות או יותר הפקיד היחידי בכל המגזר הציבורי (להוציא אולי, טיפונת, מישהו במועצה הלאומית לכלכלה) שאשכרה עוקב מקרוב, ממש ממש מקרוב, אחרי ההתנהלות המקרו-כלכלית של אגף תקציבים ושל הממשלה כולה. או במלים אחרות, ברנדר הוא פחות או יותר הבן אדם היחידי מחוץ לאגף תקציבים שבודק כל הזמן עד כמה הממשלה חורגת או לא (והיא חורגת, לאללה) מגבולות הגזרים התקציביים שהיא קבעה בעצמה לעצמה.

לא אביא כאן את כל הדוח, כי זה באמת יותר מדי, אבל למי שמחבב מקרו-כלכלה ומתעניין בנעשה מאחורי הקלעים של תקציב המדינה, זו קריאת חובה ממש. אנסה להביא כאן את עיקרי העיקרים של הדברים האלה, ואת התרגום שלי להם. אנסה להיות נייטרלי ככל שאני יכול, אבל אני מודה מראש שנייטרליות זה טיפה משעמם, אז כנראה שאחרוג מזה.

וכן, עד כאן זו היתה הקדמה.


התועלת התקציבית שבהקדמת הבחירות

ההתאמה הפיסקלית שביצעה הממשלה בעת אישור התקציב לשנים 2013 ו-2014 הצליחה לבלום את העלייה בגירעון שהתפתחה באותה תקופה ואף להפחיתו בחזרה לרמה המאפשרת ייצוב של יחס החוב לתוצר. על בסיס צעדים אלה, ומכיוון שהתקציב המרחיב שתוכנן ל-2015 לא אושר, גם הגירעון ב-2015 צפוי להיות דומה ליעד הקבוע בחוק. ההישג של 2013—2014 תרם לצמצום פערי הריבית בין ישראל למדינות המפותחות, והוא מעניק לממשלה החדשה אפשרות להמשיך ולהפחית בהדרגה את יחס החוב לתוצר. מנגד, עלותן של תכניות חדשות בהיקף תקציבי ניכר שהממשלה אישרה בעבר תקשה על השגת יעדי הגירעון הקבועים בחוק, והגידול המתון של תקרת ההוצאות, גם בשל הירידה באינפלציה, יקשה על שמירת ההוצאות מתחת לתקרה. קשיים אלה מתעצמים לנוכח תכניות ההוצאה הנוספות שנקבעו בקווי היסוד של הממשלה החדשה. על רקע זה הממשלה תצטרך להכריע אם להמשיך להתקדם בהפחתת הגירעון בהתאם ליעדים הקיימים, ואם ההפחתה תתבסס על המשך הקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר – בהתאם לכלל ההוצאה ואף כי רמתו כבר נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות – או תתבסס על הגדלת הכנסותיה באמצעות הגדלת תקבולי המס, תקבולים שגם רמתם נמוכה מהרמה ברוב המדינות המפותחות.

תרגום:
מאחורי הממבו-ג׳מבו התקציבי הזה מסתתר מסר פשוט. העובדה שהבחירות הוקדמו ושמשרדי הממשלה מתנהלים בשנת 2015 ללא תקציב מאושר, אלא על בסיס תקציב 2014, היא שאפשרה לממשלה להגיע לגירעון נמוך יחסית השנה. מה שכן, בגלל שראש הממשלה חתם על הסכמים קואליציוניים נדיבים במיוחד עם הקמת הממשלה (ותיכף נרחיב על כך) לממשלה יהיה מאוד מאוד קשה לעמוד בתקרת הגירעון שקבועה בחוק, כלומר שהוצאותיה צפויות להיות גבוהות מהכנסותיה יותר ממה שמותר.

חשוב כי אם הממשלה תחליט להעלות את יעד הגירעון, הרמה החדשה שתיקבע תהיה כזאת שתאפשר להמשיך ולהפחית, ולו בהדרגה, את יחס החוב לתוצר, וכי התמהיל של רמות ההוצאות וההכנסות יהיה כזה שיאפשר לממשלה ליישם את התכניות החשובות לצמיחה ולמדיניות הרווחה, בהינתן יעד הגירעון שתקבע.

תרגום:
לאור הקושי התקציבי, אנחנו קולטים שראש הממשלה הולך להגדיל את תקרת הגירעון מעבר למה שקבע לפני שנה. אז לפחות שישמור על כך שהגירעון לא יהיה גבוה מקצב הצמיחה במשק (אחרת, החוב המצטבר יגדל במקום לקטון או להישאר ברמה קבועה). ואם כבר מגדילים את הגירעון, אז נקווה שרא הממשלה ישקיע את הכסף במקומות כמו תשתיות ומערכת הרווחה, במקום בביטחון ובתוספות שכר לעובדי המדינה (בנק ישראל לא כותב את זה במפורש, זו תוספת בלתי נייטרלית שלי, ניחשתי על מה הם חשבו).

בחודשים ינואר עד מאי נמצאו הוצאות הממשלה ברמה נמוכה במקצת מזו התואמת הוצאה שנתית בהתאם לתקרת ההוצאות. רמה זו משקפת הוצאות ביטחון גבוהות – התוואי שלהן גבוה אף מזה התואם את התקציב שאישרה הממשלה הקודמת, כולל תוספת "חד-פעמית" של 4.3 מיליארדי ש"ח – לצד הוצאות אזרחיות נמוכות.

תרגום:
האמת שזו פסקה די מדהימה. בנק ישראל מנתח את הפרסומים החודשיים של משרד האוצר מתחילת השנה, אלה שמראים כל חודש כמה משרדי הממשלה הוציאו, ומגיע למסקנה יוצאת דופן. מתחילת השנה, מגלה בנק ישראל, מערכת הביטחון מוציאה כמות של כסף שתואמת את התקציב שממשלת נתניהו/לפיד התכוונה לתת לה – 57 מיליארד שקל – למרות שהתקציב הזה מעולם לא אושר בכנסת. אני חוזר: מערכת הביטחון, בניגוד ליתר משרדי הממשלה, לא עובדת בפועל על סמך תקציב מצומצם שנגזר משנת 2014, אלא עובדת בפועל לפי מה שהיה אמור להיות מאושר בתקציב 2015 אבל מעולם לא אושר כי הבחירות הוקדמו. או במלים אחרות, אם בטעות (ממש בטעות, כי זה לא יקרה) הממשלה הנוכחית תחליט שצריך לקצץ בתקציב הביטחון, או לא להגדיל אותו ל-57 מיליארד שקל אלא לפחות מזה, נגיד 55 מיליארד שקל) זה יהיה כבר מאוחר מדי, כי מערכת הביטחון כבר תקבל את מלוא הכסף בסבירות גבוהה מאוד. איך זה מתאפשר בלי פגיעה מהותית בתפקוד יתר משרדי הממשלה? בגלל העובדה שבתקציב 2014 הסתתרו רזרבות גדולות מאוד.


על מה נתניהו חתם כשהוא חתם על ההסכמים הקואליציוניים


הממשלה החדשה אימצה בקווי היסוד שלה כמה תכניות שעלותן התקציבית הפוטנציאלית ניכרת, חלקן יופעלו כבר השנה וחלקן בשנים הבאות. ביישום מלא, עלותן של תכניות אלה צפויה להגיע לכ-8 מיליארדי ש"ח לשנה.

תרגום:
עלות הקמת ממשלת נתניהו הרביעית נאמדת בכ-8 מיליארד שקל בשנה. זה שווי ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו. יותר ממחצית מהסכום הזה נובע ישירות מההסכם הקואליציוני מול יהדות התורה.

בחינת הצעדים העיקריים שהממשלה אימצה בקווי היסוד שלה מלמדת, כי חלק ניכר מהם אינו תואם את הגישה המשלבת תמיכה בצמיחה בת-קיימא לצד הפחתת העוני

תרגום:
בנק ישראל תוקף חזיתית את ההסכם הקואליציוניים שנתניהו חתם עליהם לצורך הקמת ממשלתו הרביעית. למען האמת, זה החלק הכי חלש בדוח של בנק ישראל. הוא טוען (בפסקאות שמגיעות מיד לאחר מכן) שהעלאת קצבאות הילדים תורמת להקטנת העוני בטווח הקצר אבל מקטינות את התמריץ להיכנס למעגל העבודה ושמע״מ 0% על מוצרי מזון לא באמת יסייע לחלשים אבל כן יחליש את מערכת המס הישראלית. כלומר, לפי בנק ישראל נתניהו היה יכול לחתום על הסכמים קואליציוניים שיתנו כסף להקטת העוני אבל גם ישקיעו כסף בפיתוח החינוך ותשתיות ומערכות תומכות להורים עובדים וכו׳. הטיעון הזה חלש בעיני משום שיכול להיות שבבסיס התקציב נמצאות מלא תוכניות תומכות צמיחה, ולכן ההיטפלות להסכמים הקואליציוניים היא משונה, ומתעלמת באלגנטיות מהאופי של המערכת הפוליטית בישראל.

עלותם הכוללת של הצעדים הנכללים בהסכמים הקואליציוניים וקווי היסוד – אם ייושמו במלואם – היא כאמור יותר מ-8 מיליארדי ש"ח לשנה. בהמשך הניתוח אנו מניחים כי חלק מהוצאות אלה יכוסו מתוך סעיפים קיימים בתקציב, חלק יתעכבו בשל קשיי יישום וחלק ייפרסו. ההנחות העיקריות הן שמתוך התוספת של 1.3 מיליארדי ש"ח לחיילים משוחררים רק 500 מיליון ישולמו ב-2016, עוד 500 מיליון ב-2017, והיתרה ב-2018. אנו גם מניחים שהתכנית להנהיג מע"מ בשיעור של אפס אחוזים על מוצרי יסוד לא תאושר, ובמקומה יאושרו צעדים יעילים יותר להקלה על השכבות החלשות, בעלות שנתית של 0.5 מיליארד ש"ח ב-2016 ועוד 0.5 מיליארד מ-2017. בכפוף להנחות אלה החישובים להלן כוללים תוספת עלות של כ-6 מיליארדי ש"ח ב-2016 ו-7.5 מיליארדים מ-2018.

תרגום:
על אף שבנק ישראל מעריך ששוי ההסכמים הקואליציוניים שנתניהו חתם עליהם הוא 8 מיליארד שקל בשנה, בתכל׳ס בנק ישראל חושב שיש סיכוי נמוך שהם ייושמו במלואם. תוכנית מע״מ 0% על מוצרי מזון, למשל, לא תייושם כלל לפי הערכת בנק ישראל אלא תוחלף בתוכנית אחרת. כך שבפועל, העלות של ההסכמים בשנת 2016 תהיה 2 מיליארד שקל פחות.


גם אגף תקציבים לא יוצא נקי


הרישום החשבונאי הנכון בתקציב של פעולות הממשלה לקידום הבנייה אינו מחייב להימנע מפעולות אלה, ונועד לשמור על שקיפות עלויות הפעילות הממשלתית. אם הממשלה רואה בתחום הדיור יעד מרכזי, היא יכולה לתקצב את הפעולות הללו במסגרת היעדים הפיסקליים שתקבע, ואף להגדיל את תקרות ההוצאות והגירעון לתקופה מוגבלת בגודל התוספת הנדרשת ליעדים שהיא רואה כחשובים, בפרט מכיוון שמכירת הקרקעות תאפשר לממן את הגירעון הנוסף ללא גידול בחוב הציבורי. התנהלות שקופה כזאת תמנע פגיעה פוטנציאלית באמינות ההצגה של חשבונות הממשלה, והיא עדיפה על הצגת גירעון נמוך יותר שלא על פי כללי החשבונאות המקובלים.

תרגום:
הפסקה הסבוכה הזו נכתבה בתכל׳ס בשביל שלושה וחצי אנשים במשרד האוצר. בגדול, מבלי לדקדק בדקויות של העניין הזה, בנק ישראל לוקח פה צד בויכוח בין אגף התקציבים לבין החשבת הכללית ומצדד בחשבת הכללית. הוא בעצם מאשים פה את אגף התקציבים ביצירתיות תקציבית, כזו שגורמת לכך שהגירעון הרשמי נמוך ממה שהוא היה צריך להיות לולא היצירתיות הזו.

מאז שישראל אימצה את יעד יציבות המחירים, בשנת 2001, מדד המחירים לצרכן עלה בשיעור קרוב מאוד לאמצע היעד, כ-2 אחוזים לשנה, ומדד מחירי הצריכה הציבורית עלה בשיעור דומה. בסביבה כזאת תקצוב על בסיס עליית המחירים הממוצעת יאפשר יציבות רבה יותר בתהליך התקצוב, יחסוך התאמות מיותרות, ויאפשר לתקציב הממשלה לשמש כמייצב אוטומטי בתקופות שבהן המשק מאט או מאיץ והאינפלציה יורדת או עולה בהתאמה. כאשר המשק מאט האינפלציה נמוכה, והתקציב שנקבע על סמך כלל נומינלי גדל באופן ריאלי ותומך בפעילות. תהליך כזה גם יחזק את שקיפות התקצוב; כיום התקצוב מלוּוה באי-ודאות ניכרת בנוגע לגודל התקציב, עד שמוצגים חישוב התאמת המחירים בגין השנים הקודמות ותחזית המחירים לשנה הקרובה.

תרגום:
ביקורת חריפה על אגף התקציבים במשרד האוצר (תודו שנרדמתם). בנק ישראל תוקף את השיטה שבעזרתה אגף התקציבים מחליט כיצד להגדיל את התקציב משנה לשנה, האם להתחשב בעלייה ביוקר המחיה או לא. בבנק ישראל מציעים שיטה חליפית, כזו שתגדיל את התקציב מדי שנה באופן אוטומטי בתוספת 2%, כלומר בשיעור דומה להתייקרות הממוצעת במחירים לאורך זמן. כך, אומרים בבנק ישראל, התהליך יהיה שקוף ולא ייעשה בחדרי חדרים באגף תקציבים, רק אחרי אישור התקציב בממשלה.


הברוך שמחכה בתקציב 2016


על בסיס האומדנים הנוכחיים – המתבססים על החלטות ממשלה קודמות לגבי תכניות שונות, על התכניות הנוספות שנכללות בקווי היסוד של הממשלה, ועל תוואי ההוצאות הנגזר מחוקים שונים ומההתפתחויות הדמוגרפיות – גודל ההפחתות הדרוש בהוצאות הממשלה בכדי לעמוד בכלל ההוצאה ל-2016 עומד על 10 מיליארדי ש"ח.

תרגום:
בנק ישראל מלכלך את הידיים וקובע שההבטחות התקציביות של הממשלה (ושל הממשלה הקודמת), בתוספת מה שנתניהו הבטיח במסגרת ההסכמים הקואליציוניים, חורג ב-10 מיליארד שקל ממה שמותר לממשלה להוציא. ככה, בקטנה. או במלים אחרות, פיזרו פה הבטחות בלי כיסוי בהיקף של 10 מיליארד שקל. בפסקה שלאחר מכן מבהיר בנק ישראל שמרבית הסכום הזה – 6.5 מיליארד שקל – נובע ישירות מההסכמים הקואליציוניים. או במלים אחרות, לולא ההסכמים האלה, הבעיה התקציבית לא היתה נוראית כל כך.

נוסף לכך נדרשת תוספת הכנסות של כ-6 מיליארדי ש"ח כדי לא לחרוג מתקרת הגירעון של 2 אחוזי תוצר הקבועה בחוק.

תרגום:
ואם זה לא מספיק, לממשלה חסרים מסים בהיקף של 6 מיליארד שקל בשביל לעמוד בתקרת הגירעון שהיא קבעה לעצמה. אבל בתכלס, זה די שטויות, כי הממשלה כבר הגדילה מאז את תקרת הגירעון (גם אם לא אישרה זאת רשמית בכנסת בגלל הקדמת הבחירות), ולאף אחד אין שום כוונה להעלות מסים.

תקרת ההוצאות מאפשרת רק תוספת שנתית מתונה להוצאות הממשלה, תוספת שעונה פחות או יותר על הגידול הטבעי בהוצאות, בהתחשב בגידול המתון יותר של הוצאות הביטחון והריבית. לכן כל החלטה על הרחבת פעילות הממשלה בתחום כלשהו מחייבת הפחתה של הוצאה אחרת כדי לא לחרוג מהתקרה. לחץ מתמיד זה מתבטא לעתים תכופות בפתרונות כמו העלאת תקרת ההוצאות (למשל על ידי ביטול התאמת המחירים שתוארה לעיל, או על ידי החרגת התוספת להוצאות הביטחון שהציעה הממשלה הקודמת). נוסף לכך הדבר מעודד העברה של הוצאות שונות לסעיפי ה"הוצאה המותנית" – על בסיס תכניות כמו העברת כספים מקק"ל לפעילות ממשלתית ותקצוב פעילות על בסיס מכירת קרקעות, או באמצעות מימון חיצוני, כמו הנפקת איגרות חוב של רכבת ישראל. ההזדקקות לצעדים כאלה מלמדת על חוסר ההתאמה בין התכניות שהממשלה רואה לנכון לבצע לבין מסגרת התקציב שהקצתה לכך, והיא גם מתבטאת בכך שבמהלך השנה יש הסטות גדולות של מקורות תקציביים בין תכניות שונות, ובפרט בביצוע חלקי ואטי של תקציבי ההשקעה הרב-שנתיים בתשתיות.

תרגום:
והנה פסקת המחץ (הכל יחסי בחיים). בנק ישראל תוקף פה את אגף התקציבים, וגם את ראש הממשלה, על כך שקצב הגידול של תקציב המדינה (שנקבע בידי משרד האוצר וראש הממשלה בדצמבר 2013) הוא נמוך מדי וכמעט לא משאיר לממשלה שום גמישות. השיטה הזו מפעילה לחץ תקציבי אדיר על הממשלה, אבל הממשלה לא עומדת בו ופשוט פורצת שוב ושוב את התקרה שקבעה לעצמה. או, וזה גרוע יותר לפי בנק ישראל, השיטה הזו גורמת לאגף התקציבים ליצירתיות תקציבית ולמציאת מסלולים עוקפי תקציב. למשל, לחלומות בהקיץ להביא כל מיני כספים מקק״ל (ובינתיים לקצץ מתקציב התחבורה), או לגייס כסף לפעילותה של רכבת ישראל מגופי הפנסיה במקום לשים כסף מתקציב המדינה. או לבנות על כל מיני הכנסות ממכירת קרקעות בידי רשות מקרקעי ישראל במקום לתקצב תוכניות מתקציב המדינה.

רכיב מרכזי בהוצאות הממשלה, המשפיע על היכולת לפעול במסגרת היעדים הפיסקליים, הוא תקציב הביטחון. בשנת 2008 אימצה הממשלה מתווה רב-שנתי להוצאות הביטחון, שהתבסס על המלצות ועדת ברודט, ופעלה בקירוב לפיו עד שנת 2013. למרות זאת, יתרונות המתווה הרב-שנתי לא באו לידי ביטוי מלא מכיוון שמדי שנה נעשו שינויים גדולים בתקציב הביטחון במהלך השנה, ולתקציב המקורי שאושר ניתנו תוספות ניכרות21. בקרוב צפויה הממשלה להידרש להמלצות ועדת לוקר בנוגע לקביעת תקציב הביטחון לשנים הקרובות. כדי להימנע מהמכשולים שהקשו על הממשלה לממש את יתרונות המתווה הרב-שנתי הקודם – וגרמו בשנים האחרונות לתהליך חוזר ונשנה של שינויים בתקציב המאושר – חשוב שהממשלה תאפיין בתכנית ברורה כיצד תותאם מסגרת תקציב הביטחון למאזן הסיכונים והיעדים האסטרטגיים שתציב לצה"ל, ותגדיר תכנית עבודה ברורה שהשלכותיה על הביטחון והמשק מקובלות עליה. מסגרת כזאת תסייע להפחית את אי-הוודאות ביחס ליכולת להגדיל את ההוצאות האזרחיות תוך שמירה על תקרות ההוצאות והגירעון.

תרגום:
ולבסוף, הביטחון, כי איך אפשר בלי. בנק ישראל אומר בפשטות: תמצאו כבר שיטה מוסכמת ורב שנתית להגדלת תקציב הביטחון ותעזבו את כולנו בשקט, ובייחוד את המשרדים האזרחיים. ככה לא יהיה צורך בריב השנתי והקבוע על תוספות נוספות לתקציב הביטחון, וככה המשרדים האחרים יידעו בדיוק מה יש להם. הגישה הזו של בנק ישראל נראית לי נאיבית משהו, ובמידה מסוימת גם לא מביאה בחשבון שיכולות להיות התפתחויות כלכליות בלתי צפויות שלא יאפשרו להמשיך לתת למשרד הביטחון את הכסף שהובטח לו. אבל עם דבר אחד אני מסכים: השיטה הנוכחית פשטה את הרגל ולא יכולה להימשך.