200 מיליון שקל כמשל

אם לא יהיו הפתעות מרעישות, ביום שלישי הקרוב תאשר ועדת הכספים את העברתם של כמעט שני מיליארד שקל מתקציב 2013 לתקציב 2014. הצעד הזה הוא טכני בעיקרו, ולמעשה הוא אפילו לא מצריך את אישורה של ועדת הכספים, אלא רק את יידועה. אז הנה, תדעו, מחר יעברו כמעט שני מיליארד שקל מתקציב 2013 לתקציב 2014.
אבל רגע, אם 2014 תיכף נגמרת, מה זה הכסף הזה שעובר מהשנה הקודמת? היא לא הסתיימה כבר מזמן? האמת שהיא כן, אבל חלק מהכסף ששכב בתקציב 2013 לא נוצל. אלה עודפים תקציביים שעד היום, כמעט שנה שלמה לאחר מכן, לא נוצלו בידי אף אחד.
תקציב המדינה כולו בשנה שעברה היה יותר מ-300 מיליארד שקל. כך שבאופן יחסי, מדובר במקרה הטוב בשני שלישי אחוז ממנו. ובכל זאת, כמעט שני מיליארד שקל הם לא סכום שהולך ברגל. ומתוך הסכום הזה, יותר ממיליארד שקל, יעברו היישר לתקציב הביטחון, לכיסוי חלק מעלויות המלחמה בעזה.


בואו נלך לרגע שני צעדים אחורה. מה זה בעצם הכסף הזה ואיך יכול להיות שהוא לא נוצל בשנת 2013? למעשה, איך יכול להיות שהכסף הזה לא נוצל מאז, כמעט שנה אחרי, ועכשיו פתאום אפשר לנצל אותו, אבל דווקא לתקציב הביטחון? איך זה עובד כל זה?
הכסף הזה הוא משהו שנקרא בשפה האגףתקציבית ״עודפים לא מחויבים״. כלומר, כסף שמשרדי הממשלה לא רק שלא הצליחו להוציא בזמן, כלומר במשך שנת 2013, אלא הם אפילו לא הצליחו להחליט מה הם עומדים לעשות איתו. למשל, הם עוד לא הספיקו אפילו להוציא מכרז למשהו ולבחור זוכה ולהתחייב להעביר לו סכום כסף מסוים. זה ממש כסף שלא נוצל.
למעשה, הכסף הזה הוא לא בדיוק של משרדי הממשלה. עודפי התקציב הספציפיים האלה שיעברו מחר לתקציב הביטחון הם עודפי רזרבות. הרזרבות האלה הם כספים שמשרד האוצר מפזר בין תקציבי משרדי הממשלה השונים, כך שבמבט ראשון הם נראים כמו כספי המשרדים. רק שהם לא. הם רזרבות שרק משרד האוצר יכול להשתמש בהן בעת הצורך.
שנת 2013 הסתיימה עם עודפים תקציביים אדירים של 6 מיליארד שקל. חלק גדול מהסכום, כמעט 3 מיליארד שקל, הלכו כבר בשנה שעברה לתקציב הביטחון. ככל הידוע, עוד מיליארד שקל נוסף לתקציב המדען הראשי, וכמיליארד שקל נוספים נוספו לתקציב הבריאות.
כך נותרו בערך עוד מיליארד שקל, מיותמים לחלוטין. מתוכם, 200 מיליון שקל מתקציב משרד החינוך. הכסף הזה לא נוצל עד הרגע, משום שלא משרד החינוך הוא זה שיכול להשתמש בכסף אלא רק משרד האוצר. ולכן, כשבתחילת שנת הלימודים לא היה מספיק כסף בשביל לפתוח את הצהרונים המסובסדים להורים עובדים, אלה שהומלץ עליהם בוועדת טרכטברג, למשרד החינוך היו 200 מיליון שקל וירטואלים, אבל הוא לא היה יכול לגעת בהם. עכשיו הם הולכים לביטחון.



למה? כי במשרד האוצר לא מעבירים כסף שמשרדי הממשלה לא הצליחו לנצל משנה לשנה אם מדובר בכסף שהמשרדים לא הספיקו להתחייב לאן להעביר אותו. מה שלא הלך, הולך דה פקטו בשביל להקטין את החוב של מדינת ישראל. לא משנה שכבר שילמנו את המסים האלה ושהם כבר שוכבים בקופה, הם לא באמת ישמשו לשום דבר, לשום שירות, שהמדינה נותנת לנו.
ובכל זאת, ראה איזה פלא, לתקציב הביטחון הכסף הזה דווקא יודע להגיע. צריך לומר ביושר, מדובר במקרה חריג. בכל שנה נורמלית, הכסף הזה היה יורד לאדמה. רק שהשנה היתה מלחמה, וכעת משרד האוצר מחפש כל שקל פנוי בשביל לממן אותה. המיליארד האלה הם רק חלק מהסיפור, יש עוד הרבה בדרך.
וזה המשל וזה הנמשל. 200 מיליון שקל מתקציב החינוך שכבר שילמנו בכספי המסים שלנו שכבו כל הזמן הזה בצד כשלמשרד החינוך היה חסר כסף להפעיל צהרונים, ואיש לא היה מוכן להשתמש בהם. כעת, רק כשמשרד הביטחון זקוק לכסף לממן את המלחמה, הכסף הזה מופשר. 200 מיליון שקל כמשל, סדר עדיפויות שלם כנמשל.

(התפרסם הבוקר בגרסה מקוצרת בעיתון)

למי נאמנים פקידי האוצר?

1.
בשנה האחרונה, מתוקף עבודתי, יצא לי להיפגש עם הרבה מאוד פקידים ממשלתיים בכל מיני דרגים. הרבה מהם ממשרד האוצר. איפשהו כבר בחודש יוני הם שידרו מצוקה. "תכנס בנו", אמר לי אחד מהם, "תכנס בנו על זה שאנחנו לא עושים את העבודה שלנו כמו שצריך. על זה שאנחנו לא נאמנים לציבור".
הדברים החריגים האלה נאמרו על רקע ההתנהלות התקציבית של הממשלה.
רגע אחד על מושגים לפני שנמשיך. תקציב המדינה הוא סדר יומה הכלכלי של הממשלה, כל ממשלה. התקציב מבטא את צד ההוצאות – כמה הממשלה מוציאה על שירותים שהיא מעניקה לציבור. לתקציב יש נספח שבמידה רבה הוא הבסיס לתקציב עצמו – תחזית הכנסות המדינה. מרבית הכנסות המדינה הן ממסים (ישנן הכנסות נוספות כמו תמלוגים וכו'). ההפרש בין הוצאותיה של הממשלה לבין הכנסותיה הוא הגירעון התקציבי. בשביל לשמור על הממשלה שלא תתפזר מבחינה תקציבית, במסגרת אישור חוק התקציב בכנסת נקבעת תקרת הגירעון שאסור לחרוג ממנה. וזה הקשר בין ההכנסות להוצאות – הואיל והגירעון אינו יכול להיות גדול מגודל מסוים עליו הוחלט, אם הפער בין ההוצאות להכנסות גדול מדי, צריך לעשות משהו – או להקטין את ההוצאות (כלומר לקצץ בשירותים לציבור), או להעלות מסים, או שניהם.
האמירה של אותו פקיד – תכנס בנו אנשי האוצר – נאמרה על הרקע הזה. ביוני, הבעיה הפכה לגלויה. במפתיע, ראש הממשלה הודיע כי הוא מעלה את יעד הגירעון לשנת 2013 פי שניים מהיעד המקורי. זאת בניגוד גמור לעמדתו הכלכלית המסורתית של נתניהו, לפיה צריך לכווץ את הגירעון בכל מחיר.

2.
הנה מה שסיפר אותו פקיד, ובהמשך סיפרו לי גם פקידים אחרים. לדבריו, מאז אמצע 2011, וביתר שאת מסוף 2011, פקידי האוצר בדרג הבינוני ניסו להציף לפקידי האוצר בדרג הבכיר, והלאה לדרג הפוליטי, כי ישנה בעיה. יתר על כן, בינואר 2012 שר האוצר עצמו הגיע לוועדת הכספים לדווח היא האוצר החליט לעדכן את תחזית הכנסות המדינה כלפי מטה בשיעור ניכר, משום שהוא מבין שתחזית ההכנסות המקורית הייתה אופטימית מדי. אלא שבאופן מוזר למרות הקטנת יעד ההכנסות, הממשלה לא עשתה דבר בשביל להתאים כלפי מטה את הוצאותיה. במלים אחרות, כפי שכתב אז החשב הכללי לשעבר שוקי אורן במאמר חריף מאוד בגלובס, הממשלה הודתה שהיא עומדת לחרוג מיעד הגירעון שהיא בעצמה קבעה, ואיש לא אמר דבר. מוזר.
אותו פקיד סיפר שמאז אותה נקודה הדרג המקצועי הבינוני ניסה לעשות רעש, אבל לשווא. הדרג הבכיר, כך לדברי אותו פקיד, פשוט התקרנף אל מול הפוליטיקאים. דברים דומים פרסמתי הבוקר און רקורד מפיו של הממונה לשעבר על התקציבים רם בלינקוב. במלים אחרות, לדבריו, הדרג הבכיר פשוט התעלם מהנתונים המספריים, או שדחה אותם, ושיתף פעולה עם הרצון של הדרג הפוליטי לשדר יציבות ושליטה. בזמן שהנתונים עצמם סיפרו סיפור הפוך – סיפור על התבדרות תקציבית (במקום התכנסות), על התרחקות ההכנסות מההוצאות, ועל התרחבות הגירעון ואובדן שליטה פיסקלי.
בואו נניח שמה שאומרים בלינקוב ואותם פקידים עלומי שם הוא נכון (ואין לי ודאות שזו אכן האמת וכל האמת, שכן האמת נתונה לעיתים קרובות לפרשנות). במידה שכך הם פני הדברים, מתעוררת שאלת שלטעמי מצדיקה דיון ציבורי – למי אמורים פקידי האוצר להיות נאמנים?
נניח שיש להם עמדה מקצועית מסוימת. ונניח שהדרג הפוליטי מחליט אחרת מעמדתם. באופן עקרוני, הם אמורים לציית לדרג הפוליטי ולעשות את מה שנדרשו, בניגוד לעמדתם. לעניין הזה חייבים להיות גבולות גזרה, הלא כן? אם ניקח בהשאלה אנלוגיה מהעולם הצבאי, אם ראש הממשלה או שר האוצר מנחים את פקידי האוצר פקודה בלתי חוקית בעליל שדגל שחור מתנוסס מעליה, הציבור צריך לצפות מפקידי האוצר לא לבצע, או להתפטר, נכון?
אז נניח שזה גבול הגזרה. מובן מאליו שעד לגבול הזה – שאיש לא טוען שהגענו אליו – יש הרבה שטח אפור שנתון לשיקול דעתם של הפקידים. בלינקוב, לאחר הקמת הממשלה היוצאת ואישור התקציב, החליט להתפטר והודיע כי הוא לא מוכן לקחת אחריות על התקציב שאושר אז בממשלה שכן לטענתו נעשו בו דברים שלא יעשו (במלים של בני אדם – חולק יותר מדי כסף בלי חשבון). אלא שזו לא חוכמה. בלינקוב הוא אדם אמיד עם נכסים רבים. עבורו ההחלטה להתפטר, הגם שאני מאמין שהגיע ממקום ערכי ואמיתי, קלה הרבה יותר מאשר עבור פקיד אוצר בדרג בינוני בגיל 32 עם משפחה צעירה לפרנס.

3.
אז מה התשובה לשאלה הזו – למי פקידי האוצר אמורים להיות נאמנים? האם נאמנות לפוליטיקאים שמינו אותם או שאחראים עליהם (או גם וגם) פירושה נאמנות לציבור? לסדר הציבורי ולמנהל תקין? ואולי זו רק נאמנות לעצמם, להמשך הפרנסה שלהם, ליכולת ההשתכרות העתידית שלהם? האם נאמנות לנבחרי הציבור משמעותה תמיד נאמנות לציבור? אני לא יודע מה התשובות לשאלות הללו, ואני די בטוח שלא יכולה להיות כאן תשובה אחת חד משמעית.
מרבית הפקידים שדיברתי איתם נזכרו בערגה במנכ"ל אוצר מיתולוגי (וראש אגף תקציבים קודם לכן), אהרון פוגל, שבימי ממשלת רבין היה עולה למהדורת הטלוויזיה המרכזית ומתבטא נגד ראש הממשלה בגלוי, בלי פחד. לא סתם כינה אותם רבין אחר כך (את הפקידים) "הפוגלים האלה". אבל האם זה המודל הנכון? בריונית כוחנית של פקידים? גם זה לא בטוח. מה שכן, אני לא בטוח שהקצה השני – פקידים שאומרים דעתם רק בפורומים מקצועיים סגורים ומקבלים בהכנעה כל מה שהדרג הפוליטי אומר – אני לא בטוח שהקצה השני עדיף.
וכאן צריך להגיד עוד משהו, שכבר יש לו ניחוח פוליטי. אותם פקידי אוצר, חלקם נמצאים באוצר שנים ארוכות מאוד וראו הרבה ממשלות באות והולכות, מדברים על רדיפה פוליטית. על כך שעל צמרת האוצר השתלטה כנופיה פוליטית, בכל מיני דרגים, שנאמנה לחלוטין לפוליטיקאים שמינו אותם, גם אם זה על חשבון נאמנות לציבור הרחב. מי שלא מזוהה עם הלך הרוח של המפלגה, נרדף. כך הם טוענים. אין לי הוכחות ממשיות לכך, וסביר להניח שלא יהיו, ולכן אני לא מרחיב על כך אלא רק כותב בתמצית. תחושת הרדיפה הזו, בהנחה שמשהו ממנה נכון ולא רק בדיות לב, מתקשר בדיוק לעניין הזה של התקרנפות אגף התקציבים. מנכ"ל האוצר לשעבר ירום אריאב, אמר לי על כך דברים מרומזים – אסור לדרג המקצועי לייפות את הנתונים בשביל לרצות את הדרג הפוליטי. אריאב לא נוקב בשמות, אבל הדברים ברורים. יש תחושה שבשנתיים האחרונות הנתונים יופו. ירון זליכה כתב על זה טור שלם. מזכיר קצת את ענייני דיסקין, רק במישור אחר – לא?

4.
תוך כדי כתיבת הפוסט הזה עלו באתרים כותרות על כך ששר האוצר שטייניץ תוקף חזרה את פקידי האוצר עלומי השם שהעזו להתבטא נגדו בימים האחרונים. "רק ראש הממשלה ושר האוצר קובעים את המדיניות הכלכלית", אמר שטייניץ (לא ברור לי איפה הוא אמר את זה, וכל הידיעות נראות בדיוק אותו הדבר כך שנדמה לי שיצאה הודעה לעיתונות, אני טרם קיבלתי אותה אם יצאה כזו. ואולי זה בכלל היה באחד ממשרדי הרדיו).
אז כתשובה לשטייניץ, הנה מה שאמר לי אתמול פקיד עלום שם ממשרד האוצר: "ראש הממשלה ושר האוצר לא יכולים ולא צריכים להתעסק בפרטים הקטנים של התקציב. יותר מזה, אין להם שום סמכות חוקית לשנות קביעות מקצועיות של משרד האוצר כמו תחזית ההכנסות. צריך להדביק להם את המספרים האלה בפרצוף ולגרום להם לעשות. ואם הם לא מוכנים, אז הפקידים צריכים להדליף את זה לציבור דרך התקשורת". אני בעד. אבל זו לא חוכמה, אני מהפוזיציה. כאזרח, הכוונה, לאו דווקא בתור עיתונאי.
אם הייתה עכשיו כנסת פעילה, ואם יו"ר הוועדה לביקורת המדינה היה מהווה אופוזיציה רצינית לממשלה, הוא היה מטיל על מבקר המדינה לבדוק לפרטי פרטים איך הגענו לגירעון תקציבי כל כך גדול. איך שומרי הסף – המקצועיים והפוליטיים גם יחד – איבדו שליטה על הוצאות הממשלה ועל הכנסותיה. אפילו אם זה לא היה משנה דבר, אפילו אם איש לא היה משלם בראשו, לפחות הציבור היה יכול לדעת. עד שזה יקרה, אם בכלל, לציבור נותר באקלים הנוכחי רק לקוות שפקידי האוצר ירהיבו עוז להדליף אוף רקורד לתקשורת. כי לדבר און רקורד כבר מזמן אין להם ביצים.

הרהור בשלושה חלקים

1.
אז הממשלה נזכרה שצריך לעשות משהו עם הגירעון הזה. אז היא אישרה חבילה של צעדים בתחום הגדלת ההכנסות, בסכום של 14.4 מיליארד שקל, אם הכל באמת יתממש (מה שלא לגמרי ברור כרגע). בכל מקרה, זה לא יספיק בשביל לסתום את החור. ב-2014 נראה העלאת מסים נוספת, וייתכן שאפילו לפני כן. ובכל מקרה, זה רק צד ההכנסות. הממשלה צריכה לתקן גם את צד ההוצאות. וכשאני אומר לתקן, אני מתכוון לקיצוץ בקנה מידה אפי של 10-14 מיליארד שקל.

2.
סביר להניח שבשביל להקטין את הסכום האדיר הזה הממשלה תנסה כמה שיותר "לדחות ביצוע" של פרויקטים והוצאות אחרות. למשל, סלילת כבישים, הנחת מסילות ברזל. כאלה דברים. אבל גם לזה יש גבול. בסופו של דבר, הממשלה תהיה חייבת לקצץ, ולקצץ ממש. סטייל מה שהיה ב-2003. איזה קטע, גם אז זה היה ביבי.
בסבירות די גבוהה, אפשר להניח שחלק מחבילת הקיצוצים תהיה הקפאה או דחייה של ביצוע הסכמי שכר – למשל, דחיית הפעימה השנייה של העלאת שכר המינימום באוקטובר, או דחייה של הפעימה האחרונה בהסכם השכר במגזר הציבורי בינואר, וכהנה וכהנה. ולא בטוח שזה הסוף. ייתכן גם שהממשלה תלך למתווה של קיצוצי שכר ממש במגזר הציבורי, ואם המצב יהיה חמור ממש – אפילו לפיטורים. גם זה קרה ב-2003.
אלא שהפעם הממשלה תהיה על מסלול התנגשות חזיתי וכואב מול ברנש אחד בשם עופר עיני. עופר זה הוא רק נראה תמים. עמוק בפנים הוא ממזר ממזר. הוא יודע בדיוק מה מבשלים לו באוצר. הוא מכיר היטב את הנתונים שעוד מעט יתחילו להיות מודלפים לעיתונים – על כך שהנהנים העיקריים מהפטור ממס שיש לקרנות ההשתלמות זה העשירון העליון, ואיך בחברת החשמל ובמונופולים הממשלתיים האחרים העובדים עושקים את מעמד הביניים, וכו'. הוא יודע היטב מה מכינים לו במשרד האוצר, והוא לא פראייר.

3.
אם המשבר הזה אכן יפרוץ, ואם הוא ינוהל בידי מנהלי המשברים של שני הצדדים כפי שמשברים מנוהלים פה בדרך כלל, כל אחד מהצדדים ינסה לגייס את דעת הקהל הציבורית ולטנף היטב על הצד השני. בשלב כלשהו, הציבור יצטרך להחליט – הוא בעד או נגד ההסתדרות. הוא בעד קיצוץ שכר במגזר הציבורי – הרי במגזר הפרטי מקצצים ומפרטים כאילו אין מחר, למה שעובדי המדינה לא יתרמו את חלקם? – או שהוא נגד. האם הציבור בעד דחייה של עוד תוספת לשכר המגזר הציבורי או שהוא נגד. וכו' וכו'. באופן אינטואיטיבי, אני מניח שהציבור ייקח את הצד של ההסתדרות בלי קושי רב מדי. מה שאני תוהה הוא לגבי התגובה של ראש הממשלה. האם נתניהו ינסה לצייר את יו"ר ההסתדרות בתור מי שנוהג בחוסר אחריות ובחוסר ממלכתיות בשעת משבר (בתוכנית הייצוב של 1985 ההסתדרות והמעסיקים נכנסו לעסקת חבילה עם הממשלה מתוך תחושת אחריות, יגידו בלשכת ראש הממשלה) או שמא פשוט ייכנע לו אחרי שיראה את התגובה הציבורית? ומי יודע, אולי כל זה ייגמר בסוף בבחירות.