תקדים שראל

בקריאה חוזרת, זה יצא פוסט ארוך, מסורבל וקצת מייגע. ניסיתי שיהיה קצר וחד. לא יצא. עמכם הסליחה

1 מה שד״ר מיכאל שראל עשה היום הוא צעד ראוי להערכה. אחרי שהוא הבין ששר האוצר לא נותן לו, בעצם, לעשות באופן אפקטיבי את תפקידו היחידי עלי אדמות – לנתח מבחינה כלכלית את צעדי המדיניות השונים שנמצאים על השולחן – הוא שם את המפתחות על השולחן, והלך.
אז נכון, הוא עשה את זה בצורה פומפוזית משהו, קולנית, במכתב גלוי שהופץ פתאום באמצע היום לכל כלי התקשורת, אבל זה בהחלט צעד ראוי להערכה ציבורית. המקרה האחרון שאני זוכר של פקיד ציבור שהתפטר על יושרתו המקצועית היה הממונה על התקציבים לשעבר רמי בלינקוב, שהתפטר מיד אחרי אישור תקציב 2009-2010 בממשלה (ובמידה מסוימת גם ההתפטרות של איתן חי-עם מתפקיד מנכ״ל משרד הבריאות כשסגן שר הבריאות דאז יעקב ליצמן פעל נגד הקו המקצועי שלו בפרשת הקברים בבית החולים ברזילי באשקלון).
(עדכון ותיקון: אחד הקוראים הזכיר לי את ההתפטרות של חיים שני, מנכ״ל משרד האוצר, בשיא ימי המחאה החברתית, על רקע הקמת ועדת טרכטנברג ולמעשה הפקעת התכנון והניהול מידי משרד האוצר)

2 ההתפטרות של מיכאל שראל לכשעצמה אינה הדרמה הגדולה ביותר שאפשר להעלות על הדעת. אני גם לא חושב שהיא רעידת אדמה במשרד האוצר. עם כל הכבוד לשראל, הוא לא היה הפקיד הבכיר החשוב ביותר במשרד האוצר. גם לא השני בחשיבותו, גם לא השלישי.
מה שחשוב בהתפטרות של שראל, בעיני, הם שני דברים. ראשית, השאלה הכללית יותר מה הדינמיקה הנוכחית בצמרת משרד האוצר. מה קורה שם ביחסי הכוחות בין לשכת שר האוצר לבין הפקידים הבכירים המרכזיים שלו – ראש אגף התקציבים, החשבת הכללית ומנכ״לית המשרד. והשאלה השניה, כללית עוד יותר, היא איפה עובר הקו שמאחוריו משרתי הציבור מפסיקים לשרת את הציבור אלא מתחילים לשרת את נבחרי הציבור, והאם יש בעייתיות במצב הזה?
אז נתחיל מהשאלה הראשונה – מה קורה בימים אלה בצמרת משרד האוצר. התשובה הכנה היא שאני עדיין לא יודע מספיק. אבל אני עובד על זה, ובסוף אדע. מה שאני כן יודע בשלב זה הוא חיבור של 1+1+1, או משהו כזה. עיקר ההתמקדות שלי היא באגף התקציבים, בעיקר משום שבעוד רגעים ספורים אמור להתחיל תהליך בניית תקציב המדינה לשנה הבאה, ובסופו של דבר זהו אחד מתפקידיו המרכזיים ביותר של המשרד.
שר האוצר יאיר לפיד מקפיד כבר די הרבה זמן לרדת על אגף התקציבים. הוא עושה את זה בכל מיני הזדמנויות, בכל מיני דרכים, ובכל מיני אופנים. פעם זה הפוסט על ריקי כהן ותעזבו את טבלאות האקסל שלכם, פעם זה הנאום יוצא הדופן שנשא בתחילת השבוע במרכז הבין תחומי בהרצליה. בנאום הזה הוא מתח על אגף התקציבים את הביקורת שנמתחת על האגף תמיד, מבחוץ. הפעם השמיע אותה שר האוצר, ובצורה די בוטה. הנה כמה ציטוטים נבחרים מהנאום הזה:

״האם זה אומר שבאגף התקציבים של האוצר עובדים אנשים שהדמוקרטיה לא יקרה לליבם? חס וחלילה. אחרי שנה של עבודה מאומצת איתם אני רוצה להעיד שפגשתי שם כמה מהאנשים הטובים ביותר, האכפתיים והציונים ביותר שהכרתי מעודי. אלא שדווקא בגלל זה, דווקא בגלל האכפתיות והמסירות, הם אומרים לעצמם שסדר עדיפויות לאומי הוא עסק רציני מדי מכדי שיפקירו אותו בידי אנשים קצרי ראות כמו הפוליטיקאים. זהו כספו של הציבור, ואסור לבזבז אותו על האינטרסים הצרים של אנשים שצריכים להבחר מחדש בטווחי זמן קצרים הרבה יותר ממה שפועלת הכלכלה, ולפיכך מעדיפים תמיד לעשות החלטות פופולאריות וקצרות טווח, במקום לחשוב מה באמת טוב לאזרחי ישראל ולכלכלת ישראל.
אני מקווה שהרעיון הזה לא משכנע אתכם יותר מדי, מפני שאחד מעקרי המדיניות שלי, ושל יש עתיד, הוא הנסיון להחזיר למדינה את ריבונותה. למעשה החזון היסודי הזה – שובה של הריבונות הישראלית – הוא החוט המקשר בין כל הפעילויות שלנו. זהו ה'קוּרָה טֶה אִיפְּסוּם' – ההכרח לרפא את עצמנו – שהבאנו לשולחן הלאומי.

[…]

הממשלה צריכה לקבוע סדרי עדיפויות, לקבוע את תמהיל המיסים, להחליט מה כיוון המשק ומהי תפיסת הבטחון שלנו. אין אף גוף אחר שרשאי או יכול לעשות זאת. לא אם אנחנו רוצים לחיות בדמוקרטיה אמיתית, שהיא לא רק פלורליסטית אלא גם מתפקדת.
אחרי שנה בממשלה אני יודע היום שבית המשפט וגם אגף התקציבים לא באמת רצו למלא את תפקידה של הממשלה. אין לי טענה לא נגד בית המשפט העליון – שאני מגדולי חסידיו, בעיקר בעידן המרסן של כבוד השופט גרוניס, ויש עתיד תלחם בכל נסיון לצמצם את גבולות סמכותו – ובוודאי לא נגד אגף התקציבים שאיתו אני עובד על בסיס יומי. בטבע כל ואקום סופו להתמלא, והם נכנסו לתוך ואקום מנהיגותי וערכי כמעט בלית-ברירה, מפני שהם אנשים אחראים שהאמינו בכל ליבם שהם מצילים את המדינה מעצמה. אני חושב שהם ישמחו להחזיר את המנדט הזה לבעליו החוקיים״.

3 הנאום הזה נשמע מעולה, והכוונה שלו נכונה, ושר האוצר הוא רטוריקן בחסד. ובכל זאת, כפי שהתברר בדיעבד, די מובן מאליו שמה ששר האוצר עשה בנאום הזה הוא להניח את הקרקע לקראת זה שהוא הולך להציג תוכנית שפקידיו הבכירים ביותר מתנגדים לה. גם ברשות המסים, גם באגף התקציבים, גם בהנהלת המשרד. מ ת נ ג ד י ם. וזה עוד לפני שסופרים את נגידת בנק ישראל ואת יו״ר המועצה הלאומית לכלכלה. אז שר האוצר טרח לספר יממה וחצי קודם לכן שהוא מי שמנהל את ההצגה, ושהפקידים צריכים להוציא אל הפועל את המדיניות שנבחרי הציבור מחליטים עליה.
זה בסדר, כמובן. אין אף אחד שיחלוק על זה. השאלה היא רק נקודת האיזון. היכן מתחיל המקום שבו נבחרי הציבור מנצלים את כוחם יתר על המידה, אל מול אנשי המקצוע. ובשביל לחזור לשאלה המקורית – מה יחסי הכוחות כרגע בהנהלת משרד האוצר בין לשכת השר לבין הפקידים הבכירים – נדמה לי שבאגף תקציבים מורידים קצת את הראש בימים אלה, אחרי שכבר חשבו שהם בדרך למעלה.
אגף התקציבים במשרד האוצר חטף בשנתיים האחרונות חבטות על ימין ועל שמאל. הממונה הקודם על התקציבים, גל הרשקוביץ, הביא את האגף לשפל. הוא הרשה לנבחרי הציבור להתייחס אליו כאל אסקופה נדרסת, הוא ביטל את עצמו בפני הפוליטיקאים, ואגף התקציבים איבד לחלוטין מהדומיננטיות שלו. יש שיגידו שיש בזה צדק פואטי, שאחרי כל כך הרבה שנים של עריצות תקציבית מישהו סוף סוף העמיד את האגף על מקומו. אלא שזה לא הסיפור. כי זה לא נעשה מתוך מחשבה של שינוי ארגוני, לא נעשה מתוך רצון לתת יותר כוח למשרדי ממשלה אחרים. זה היה סתם מתוך חדלון אישים. אף אחד אחר לא הרוויח מזה, זולת התחזקות של משרד ראש המשלה. המשק לא הרוויח מזה משהו, גם לא משרדי הממשלה האחרים.
הממונה הנוכחי על התקציבים, אמיר לוי, נחשב בחודשים האחרונים למושיע של אגף התקציבים. הוא הכניס לאגף רוח רעננה, הוא מדבר מעל כל במה על הערכים המסורתיים של האגף, הוא משקם את גאוות היחידה של האגף, הוא בונה את השדרה הניהולית של האגף, מאציל סמכויות ונותן הרבה מאוד אמון מקצועי בסגנים שלו.
והנה, פתאום, בהצעה לתת מע״מ של 0% על דירות חדשות לזוגות צעירים אמיר לוי חוטף סטירת לחי די פומבית מהבוס שלו, ממי שמינה אותו, משר האוצר. הגישה שלך ושל כל הכלכלנים נכשלה, אומר שר האוצר, עכשיו תתיישר בבקשה ותעשה מה שאני אומר (וליתר דיוק, את מה שאורי שני אומר). וכל זה קורה רגע לפני שמתחילים דיוני התקציב. ושם נדרשים יחסי אמון מאוד גבוהים בין ראש אגף התקציבים לבין השר. ראש אגף התקציבים תיכף יתחיל במלחמה עם כל העולם. עם משרד הביטחון, עם ההסתדרות, עם משרדי הממשלה האחרים. עם מי לא. הוא צריך את שר האוצר מאחוריו, לא רק מעליו.
למען הסר ספק: אין לי אינדיקציות לבעיות אישיות בין לפיד לבין לוי, אין לי אינדיקציות לאיזה מוראל ירוד באגף באופן כללי. אני כן שומע דיבורים על המורכבות ועל האתגר ועל הניסיון לעבוד יחד. כל זה יעמוד בתוך זמן קצר למבחן.

4 ואחרון חביב, אם עוד לא נרדמתם – ישנה השאלה השניה, הגדולה יותר: האם יש קו שמאחוריו משרתי הציבור, הפקידים, צריכים להגיד ״סטופ. אני לא עושה את זה, כי אני חושב שזה שגוי מבחינה מקצועית מן היסוד, אני חושב שזה יגרום נזק לציבור שאני משרת אותו, ולכן אני מתפטר. תביא במקומי מישהו אחר. האם יש קו כזה? זה יכול להיות באגף התקציבים, וזה כמובן יכול להיות בזירות אחרות לגמרי (הדוגמא שקופצת לי לראש היא של מאיר דגן וכל הקרב מול נתניהו-ברק על האם לתקוף באיראן או לא. הוא יצא עם זה לציבור רק בדיעבד, אבל רק משום שהוא הרגיש שהוא הצליח לבלום את מה שנראה לו שגוי לחלוטין בזמן שהיה בתפקיד. מהדיבורים שלו נדמה לי שהוא היה מתפטר בזמן אמת אם לא היה מצליח לעצור אותם, אבל זה סתם ניחוש. מה אני יודע על זה).
מיכאל שראל קם והלך. הוא אמר שהוא לא מסוגל להיות חתום על רעיון שמבחינתו שגוי וגורם נזק למשק בטווח הארוך שיהיה מאוד קשה לשקמו. שראל לא היה בתפקיד ביצועי. הוא היה הכלכלן הראשי של המשרד. תפקידו היה לנתח. ראש אגף התקציבים נמצא בתפקיד ביצועי. תפקידו לתקצב את משרדי הממשלה, לבנות את סדר יומה הכלכלי של הממשלה. זה הבסיס של העבודה שלו. עניין הדיור הוא רק זירה אחת נקודתית בתוך מרחב הפעולה שלו. אין שום ספק שהוא לא צריך לקום וללכת רק על עניין כזה. אבל מה צריך לעשות ראש אגף התקציבים אם, למשל, הממשלה תחליט שהיא רוצה להכניס את המשק לגירעון יותר גדול מהמתוכנן, בלי שיש לכך הצדקה כלכלית? (למשל, לא בגלל שיש מיתון והממשלה צריכה לשפוך כסף בשביל למשוך את המשק למעלה).
האם אז ראש אגף התקציבים צריך לעשות משהו? בהנחה שהוא עשה כל מה שהוא יכול בפנים, בחדרים הסגורים, דיבר עם שר האוצר ועם ראש הממשלה ועם כל מי שצריך בשביל להניא את הממשלה מלעשות זאת, ועדיין זרקו אותו מכל המדרגות. מה הוא אמור לעשות אז?
ב-2012 קרה משהו דומה. הגירעון התנפח, אבל ראש אגף התקציבים לא עשה כמעט שום דבר בשביל להזיז את הדרג הפוליטי לכיוון הנכון בשביל להתמודד עם הגירעון הזה. הוא גם לא יצא לציבור בשום הצהרה. נאדה. מי שניסו לעשות משהו היו הפקידים בדרג שמתחתיו. כל זה התפוצץ בסוף בקול רעש גדול.
אז האם יש נקודה שבה משרתי הציבור אמורים להגיד לנבחרי הציבור ״עד כאן״? אני לא משרת אותך, אני משרת את הציבור. ואני חושב שמה שאתה עושה מזיק לציבור. אני מבין את ההיררכיה, אתה זה שקובע, ולכן אני זז הצידה. האם יש נקודה כזו? (אגב, בעידן הפוגלים, הם לא היו זזים הצידה. הם היו יוצאים בהצהרה לציבור במהדורת הערב של הערוץ הראשון ומטילים אימתם על הפוליטיקאים). הפעם האחרונה שבה אני זוכר שפקידי יצאו ככה נגד נבחרי הציבור הייתה בסוף 2008, כשארבעת הפקידים הבכירים של האוצר שלחו מכתב חריף לראש הממשלה והאשימו אותו בהתערבות בעבודה שלהם תוך חריגה מסמכות, לא פחות.
אני לא יודע להשיב על השאלה הזו. מהבטן, נדמה לי שיש קו כזה (ואני לא מדבר על עבירות פליליות, זה מובן מאליו). מהבטן נדמה לי שיש קו שמאחוריו על משרת הציבור לפחות להגיד משהו לציבור, אם לא להתפטר. מבחינתו של מיכאל שראל, כנראה, הקו הזה נחצה. אני תוהה אם בחודשים הקרובים זה יקרה שוב. אני מקווה מאוד שלא. לא בגלל שאני מקווה שלא יהיו פקידים עם קווים אדומים. אלא משום שאני מקווה שהם לא ייחצו.

חומרים שהצטברו | איזה חלק מהעוגה לוקח המאיון העליון?

1.

זוכרים את הדו"ח השנתי של מנהל הכנסות המדינה? אז דעו שמשרד האוצר ממאן לפרסם אותו עד הבחירות. זה אולי נשמע מצחיק, כי הבחירות הן מחר, אבל העיכוב הזה הוא עיכוב מכוון של חודשים. זו לא הערכה שלי, אלה דברים שאמר לי בעצמו ובמפורש הממונה החדש על הכנסות המדינה במשרד האוצר (ובמיתוגו המחודש – הכלכלן הראשי של המשרד) ד"ר מיכאל שראל.

רגע בשביל ליישר קו: פעם, לפני הקמת רשות המסים בתחילת שנות ה-2000, מנהל הכנסות המדינה היה אחד האגפים החזקים ביותר במשרד האוצר. הוא היה הגוף שהיה אחראי על תכנון מדיניות המס של המדינה, תפקיד חשוב ביותר, משום שצד ההכנסות הוא הצד שתומך בצד ההוצאות (השירותים שהמדינה נותנת לציבור) והן משום שמדיניות המס משפיעה על דברים כמו שוויון ואי שוויון, עוני וכדומה. מאז, כאמור, הכוח של מנהל הכנסות המדינה נחלש, והוא למעשה כמעט התייתר. מנכ"ל משרד האוצר לשעבר ירום אריאב כינה אותו (לא ככינוי גנאי, אלא כתיאור מצב) "סרח עודף". כולי תקווה שעם מיתוגו מחדש האגף יזכה לעדנה. אבל עד שזה יקרה, אחד הדברים הבודדים האחרונים שהאגף עדיין מייצר הוא הדו"ח השנתי שלו. למה הדו"ח הזה חשוב? משום שהוא נותן לראות דברים שאי אפשר לראות בשום מקום אחר.

למשל, הוא מראה עד כמה המדינה מסתמכת בהכנסותיה על מסים שמוטלים על הכנסות (מס הכנסה, מס חברות, מס על רווחים בבורסה ומסי נדל"ן) ועד כמה היא מסתמכת על מסים שמוטלים על צריכה (מע"מ, מכס, מס קנייה, מס על סיגריות, מס על דלק). מלבד זה, אפשר לראות בדו"ח הזה מה עלותם התקציבית (באובדן הכנסות) של הפטורים הרבים ממס שיש בישראל, מה שווי הטבות המס שהחברות הגדולות ביותר במשק מקבלות, איך נראות ההכנסות ממסי נדל"ן ומה זה אומר על שוק הנדל"ן, איפה הישראלים בהשוואה למשפחות אחרות בעולם מבחינת נטל המס שלהן. ועוד דבר אחד – הדו"ח הזה מאפשר לראות את התפלגות ההכנסות במשק לפי עשירונים. במלים של בני אדם, הוא מאפשר לראות איזה נתח מעוגת ההכנסות הלאומית לוקח כל מעמד. הפירוט הזה נמצא בלוח ה'-10 בדו"ח (PDF), וזהו הלוח היחידי (למיטב היכרותי) שעושה עוד משהו – הוא נותן לראות מה הנתח שלוקח לעצמו המאיון העליון. שום מקור נתונים רשמי אחר שאני מכיר מאפשר הצצה למאיון העליון.

2.

אלא שכאמור השנה, בשל הבחירות, פרסום הדו"ח הזה (לגבי שנת 2011, אל תחלמו על 2012), מתעכב. אפשר גם להבין למה. בפרסום הדו"ח יש פוטנציאל לנזק פוליטי בתקופת בחירות רגישה, ממש כשם שבפרסום נתוני הגירעון בשבוע שעבר היה פוטנציאל נזק פוליטי (ואמנם, פרסום הנתונים התעכב מספר ימים עד שהודלף לתקשורת שהם עומדים להתפרסם, דבר שסנדל את שר האוצר וחייב את פרסומם).

ביקשתי את הנתונים ממשרד האוצר. נעניתי בשלילה. ביקשתי ספציפית את הנתונים שמופיעים בלוח ה'-10, אלה שמציגים את הנתח שלוקח כל מעמד מעוגת ההכנסות. נעניתי שוב בסירוב. נאמר לי לחכות לפרסום של הדו"ח.

לא התייאשתי. פניתי למקורות אחרים שאיני יכול לחשוף, ובסופו של דבר השגתי משהו. אני אומר משהו, כי זה לא הדבר האמיתי, לצערי, אלא משהו אחר. משהו שבהחלט נותן הצצה להתפלגות עוגת ההכנסות, אולם לא מאפשר השוואה לנתוני השנה הקודמת בשביל לראות איך השתנו הדברים כתוצאה ממדיניות המיסוי של ראש הממשלה (שעיקרה הפחתת מס הכנסה לעשירונים העליונים ולכן הגדלת חלקם בעוגה). כמו שצדי צרפתי היה אומר – "זה ליד".

את הנתונים הגשתי אתמול אחר הצהריים, בשעה שממילא כבר הייתה מאוחרת מדי לפרסום בעיתון הבוקר. ואולי טוב שכך. כי בתחילה חשבתי להשוות את הנתונים לנתוני השנה הקודמת, אולם לאחר שהתייעצתי עם עמיתים בעיתון ועם העורכים שלי, החלטנו לוותר. הנתונים אינם ברי השוואה, כנראה משום שהמתודולוגיה של חישובם טיפה שונה מאשר המתודולוגיה של האוצר. עם זאת, הנתונים נכונים, רשמיים (במובן זה שאינם הערכות), ומאפשרים הצצה לתמונת המצב בשנת 2011.

3.

בשביל שעבודת איסוף הנתונים והשגתם לא תרד לטימיון, החלטתי לפרסם אותם כאן, בסייג האמור שאי אפשר להשוות אותם אחורנית לנתוני שנת 2010 כפי שהתפרסמו בדו"ח הקודם של מנהל הכנסות המדינה. ובכל זאת, היכן שמשרד האוצר מבקש לכסות, אני מבקש לגלות. אז הנה נתוני התפלגות ההכנסות לשנת 2011. מדובר בעובדים שכירים בלבד (לא עצמאים), ומדובר בהכנסות נטו (כלומר, כל ההכנסות שחייבות בתשלום מס – גם מעבודה וגם מרווחי הון בבורסה, אחרי שהמס שולם).

Owly Images

נתוני ההכנסה לכל עשירון הם נתוני 2010 (כי אין לי נתונים חדשים) והוספתי אותם לשם המחשה, בשביל שתוכלו לדעת בערך באיזה עשירון אתם. הנתונים החדשים הם העמודה השמאלית, נתוני 2011.
כפי שאפשר לראות מהטבלה, הנתח של העשירון העליון בעוגת ההכנסות (אחרי מסים) של העובדים השכירים במשק (זה לא כולל את המנהלים הבכירים ביותר במשק ואת משכורות העתק שלהם, כי חלק גדול מאוד מהם – אם לא כולם – רשומים כעצמאים, משיקולי מס) עומד על 34.2% מהעוגה. כלומר, 10% מהעובדים לוקחים בערך שליש מהעוגה. נחמד. והמאיון העליון – כלומר 1% – לוקח 7.5% מהעוגה (כלומר, נתח גדול פי 7.5 מחלקו היחסי). החלק של המאיון העליון לבדו (כלומר של 1% מהעובדים השכירים) גדול יותר מהנתח של שלושת העשירונים התחתונים (כלומר, של 30% מהעובדים). אם היו לי גם את הנתונים של העצמאים והייתי יכול לחבר אותם, הנתח של המאיון העליון היה גדל עוד יותר. סתם, נקודה למחשבה.

(תוספת מאוחרת: אני מודה לעומר כביר ולחנן כהן על מציאת פתרון לקשיים הטכנולוגיים המביכים שלי)