כשההפרטה מתקרבת לאגף התקציבים

1 השבוע, במקרה, קרו שני דברים בזירה המקרו-כלכלית הישראלית שהשלימו זה את זה, כמו שר התחבורה ישראל כץ והשנאה להסתדרות. אם לגלות את הסוף כבר עכשיו, מהשילוב של שניהם נובעת מסקנה מתבקשת אחת: הגיעה העת לעשות לאגף תקציבים את מה שהוא אוהב לעשות לאחרים. הגיעה העת לשבור את המונופול של אגף תקציבים על הידע, על הגישה למספרים, ולתת לו תחרות בניתוח המציאות המקרו-כלכלית, בגיבוש תחזיות מקרו-כלכליות, ובבקרה על האופן שבו הוא מנהל את התקציב.




2 הדבר הראשון קרה בכנסת, בחדר הדיונים של ועדת הכספים. כמו בכל שבוע, גם ביום שלישי שעבר הניח משרד האוצר חבילת דפים משודכים בסיכות, ועליהם טבלאות על גבי טבלאות, מלאות מספרים צפופים ושמות קוד של סעיפים תקציביים.

על הפרק: בקשה מפורטת ומסועפת של משרד האוצר שוועדת הכספים תתכבד ותאשר העברה של 2.79 מיליארד שקל מצד אחד של התקציב, לצידו השני. לנוהל הזה קוראים העברה תקציבית והוא מתרחש מדי שבוע. כך האוצר מנהל את תקציב המדינה באופן שוטף – מבקש מהח"כים שיעבירו קצת מפה לשם בשביל לתקצב מטרות ופרויקטים שלא הוגדרו ונקבעו מראש, בעת שבנו את תקציב המדינה.

כל זה רק בתיאוריה. בפרקטיקה, האוצר משתמש בהעברות התקציביות לעיתים בשביל לתקצב דברים שלממשלה פשוט לא היה נוח לתקצב מלכתחילה, בשביל לא להיות חשופה לביקורת ציבורית. הפעם, הסיפור היה קצת אחר. ההעברה התקציבית הנוכחית נועדה להעביר כמעט 3 מיליארד שקל לתקציב הביטחון, בעקבות החלטת הקבינט הביטחוני מחודש אוקטובר.

אז, כשראש הממשלה (שעומד בראש הקבינט) החליט להוסיף כסף לביטחון, הוא הודיע שהצ'יפור לביטחון לא יגיע על חשבון השירותים האזרחיים, אלא מ"עודפים תקציביים". עודפים תקציביים היא המצאה. ישראבלוף קלאסי. אין דבר כזה, בטח לא כשהממשלה בגירעון של עשרות מיליארדי שקלים.

אז אם זה לא באמת עודפים תקציביים, מה זה כן? מדובר בתקציבים שמשרדי הממשלה לא השתמשו בהם. האם הם לא השתמשו בהם כי הם לא רצו? כי הם לא הספיקו? כי הם לא הצליחו? כי פקידי האוצר לא נתנו להם?
לא בדיוק.

הכסף הזה לא נוצל בידי משרדי הממשלה משום שמלכתחילה לא הייתה לאף אחד כוונה שמשרדי הממשלה ינצלו אותו. אלה לא באמת תקציבי משרדי הממשלה. אלה רזרבות. רזרבות שמשרד האוצר טומן בין סעיפי התקציב בשביל "לנהל חשיפות", כמו שמגדירים זאת בשפה האגףתקציבית. ובעברית: האוצר טומן רזרבות ברחבי התקציב בשביל לנהל סיכונים, ובשביל להשאיר כסף להחלטות גדולות ויקרות של הממשלה שלא היה ניתן לצפות אותן עד הסוף בעת אישור התקציב המקורי.

במקום להשאיר בתקציב המדינה סעיף אחד בשם "רזרבה", האוצר מחלק את הכסף. למעשה, בתקציב המדינה דווקא יש סעיף בשם "הרזרבה כללית" אלא שבפועל הוא משמש לתקציב השב"כ והמוסד (השנה התקציב הזה עמד על בערך 7 מיליארד שקל. לפי אגף תקציבים, 99% מזה נועדו לשב"כ והמוסד).

תחת זאת, הרזרבה מחולקת בין כל תקציבי משרדי הממשלה. רזרבה בתוך משרד החינוך, רזרבה בתוך משרד הכלכלה, רזרבה בתוך משרד התחבורה. יחד, לפי בדיקה של מרכז המחקר של הכנסת, הסכום הזה מגיע השנה ל-8 מיליארד שקל, כלומר בערך 2% מתקציב המדינה (ראו לוח-7 בעמוד 12).

אלה לא עודפים תקציביים. זו רזרבה, מעין טווח ביטחון שמשרד האוצר לקח לעצמו בעת גיבוש התקציב. הכסף הזה היה יכול לשמש למטרות מסוימות ומוגדרות מראש – למשל, לתוכניות למניעת סוכרת, או לתוכניות לטיפול בנוער מנותק – אבל הוא נותר כרזרבה. ורזרבה, אם משרדי הממשלה לא מסוגלים להשתמש בה, מובן מאליו שבסופו של דבר לא תנוצל.
הגוף היחידי (כמעט) שיודע איך מה הקוד לכספת של אגף התקציבים הוא משרד הביטחון. והשנה, כבכל שנה, הוא פתח את הכספת הזו, ומתוך ה-8 מיליארד לקח לעצמו 2.75 מיליארד. והיתר? היתר פשוט יקוצץ בשנה הבאה ללא שימוש. לא כל השארית (חלק הולך לפרויקטי תחבורה שפשוט עדיין לא שולמו השנה וחלק למשרד הכלכלה), אבל חלק גדול ממנה.

(אגב, זו לא כל הרזרבה הסמויה מן העין. בתקציב המדינה יש גם רזרבה סמויה בשם הוצאות שונות, של כמה מיליארדים שונים, שחלק גדול מהם מוצא את דרכו באופן קבוע למשרד הביטחון, לחטיבה להתיישבות ולעיתים גם לתקצוב הסכמי שכר שלא היה ידוע אם יחתמו או לא).


3 למה בכלל סיפרתי את כל הסיפור הארוך הזה? מפני שכשהח"כים גילו השבוע שזה מה שהאוצר עושה, הם החליטו שהם לא משתפים פעולה ולא מרימים את היד. לא מאשרים. שלא יהיה לכם ספק, הם יאשרו את זה בסופו של דבר, קרוב לוודאי בשבוע הבא. ככה זה עובד.

אבל בינתיים, בינתיים הח"כים לפחות עושים שריר ומראים לאוצר מה דעתם על השיטה הזו. הם הכריזו שהם לא אוהבים את התשובות שהם קיבלו מפקידי משרד האוצר, ודורשים לקיים דיון חוזר עם תשובות טובות יותר. כאמור, אין לי ספק שבסוף הכסף יעבור. משרד הביטחון הרי לא יתן לזה לא לקרות. אבל עד אז, לפחות הח"כים יישבו קצת על הווריד של האוצר.

בשביל להגביר את הלחץ על האוצר, נכון לעכשיו זומן ליום שלישי הקרוב דיון מיוחד בוועדה לביקורת המדינה ובו יבקשו חברי הכנסת ממבקר המדינה יוסף שפירא לכתוב דוח ביקורת מיוחד על שיטת הרזרבות והעודפים התקציביים של אגף התקציבים.

אני מזכיר את העניין הזה משום שהוא משתלב, כאמור, יחד עם הדבר השני שקרה השבוע. השבוע הגישה קרן המטבע הבין-לאומית דוח ביניים על הכלכלה הישראלית לבנק ישראל ולמשרד האוצר. אחת ההמלצות של הקרן הייתה להקים בישראל מועצה פיסקאלית.

מועצה פיסקאלית היא גוף חיצוני למשרד האוצר, שעושה, בין היתר, בקרה על משרד האוצר. גוף כזה, בשביל שיעבוד כמו שצריך, זקוק לגישה מלאה לנתונים שמשרד האוצר מחזיק בהם, וליכולת לעבד אותם. גוף כזה יכול לנתח את הנחות היסוד שהאוצר משתמש בהן במודלים הכלכליים שלו, וכך יכול לבדוק אם משרד האוצר חוזה תחזיות אופטימיות או פסימיות מדי, ומה יקרה לתחזית של האוצר אם גורם אחד או שניים במודל יתנהגו אחרת ממה שהאוצר מניח. עם גישה מלאה לנתונים מועצה פיסקאלית יכולה גם לעשות בקרה לאופן שבו משרד האוצר מנהל את התקציב, למשל לחשוף את כל הרזרבות האלה, לבדוק אם האוצר לא לקח יותר מדי או פחות מדי רזרבות, וכיוצא באלה. יש כמה וכמה מדינות בעולם שבהן פועלת מועצה כזו, במודל כזה או אחר.
אם תשאלו את אגף התקציבים – ושאלתי – אין שום מקום בישראל למועצה פיסקאלית. באופן אבסורדי, ברגע שמישהו מציע לשבור את המונופול של אגף התקציבים, הוא נוהג כאחרון המונופולים ויודע להנפיק שורה של סיבות מדוע אין לשבור את המונופול. "זה לא יעזור לאף אחד", "זה רק יסרבל את התהליכים", ו"בנק ישראל עושה את זה ממילא", הם רק חלק מהסיבות ששמעתי באוזניי.


4 באגף תקציבים מוכנים להודות הרזרבות שנשתלו בתקציב הנוכחי גדולות מדי. הן לא אמורות להיות בגודל הזה. מישהו פספס משהו, או לקח טווח ביטחון גדול מדי, או היה בטראומה גדולה מדי מהגירעון של השנים הקודמות עד שהחליט שהפעם הוא לא לוקח שום סיכון, אבל באמת שום סיכון.

אם היה בישראל גוף שיכול לבקר את אגף התקציבים כמו שצריך, ייתכן שמצב כזה היה נמנע. ייתכן, כי בסופו של דבר אנשים הם רק אנשים, וכלכלנים הם רק כלכלנים, ותחזיות הן רק תחזיות. אבל לפחות היה סיכוי שעוד עין הייתה מסתכלת על מה ששלושה אנשים באגף התקציבים עושים (וכן, זה שלושה אנשים שאחראים על העניין הספציפי הזה).

ואגב, באגף תקציבים צודקים באופן חלקי לגבי נקודה אחת. בבנק ישראל באמת עושים מעקב אחרי הנתונים. אבל המעקב הזה אינו רשמי, אלא פשוט תחביב של אחד הפקידים שם. ביום שהוא יעזוב, המעקב הזה יעזוב איתו. ושנית, המעקב הזה מסתמך בחלק גדול ממנו על מה שאומרים באגף תקציבים, וכך, למעשה, הוא לא פותר את הבעיה.

סתם נקודה למחשבה.

תגובות

  1. A

    "מישהו פספס משהו, או לקח טווח ביטחון גדול מדי, או היה בטראומה גדולה מדי מהגירעון של השנים הקודמות עד שהחליט שהפעם הוא לא לוקח שום סיכון, אבל באמת שום סיכון."

    "זה שלושה אנשים שאחראים על העניין הספציפי הזה"

    "אבל המעקב הזה אינו רשמי, אלא פשוט תחביב של אחד הפקידים שם"

    אם יותר לי לשאול:

    1) מי אותו/ה בעל/ת תפקיד שפספס/ה ? האם מדובר באחד מאותם שלושה אנשים ? מיהם שלושת האנשים המוזכרים ומהם תפקידיהם ?

    2) מיהו הפקיד המוזכר מבנק ישראל ומה תפקידו ?

    תודה. פוסט מעניין מאד.

  2. yogev

    סכומי הרזרבות הרבה יותר גדולים ממה שציינת.
    אם לוקחים את המידע הגולמי שמופיע באתר הכנסת הפתוחה וסוכמים את כל הסעיפים שעונים על השם "רזרבה" מגיעים לסכום כולל שמגיע לכדי 6% מהתקציב המדינה (אם אני לא טועה, ב-2011 או 2012 זה היה 17 מיליארד שקל).
    אבל די בטוח שכל הכסף הזה מנוצל למטרה זו או אחרת, אם הוא באמת לא היה מנוצל, מדינת ישראל לא הייתה מגדילה את החוב שלה כל כך ב-8 מתוך 10 השנים האחרונות.
    לא צריך גוף חיצוני, אפשר בעבודה לא מורכבת מדי למצוא איפה נמצא הרבה מאד כסף בעזרת המידע החשוף. נסה לחפש תקציבים שמוגדרים בשם האמורפי "אמרכלות" ותגלה אוצר לא קטן…

להגיב זה מגניב