המערכת

1 בשלושת השבועות האחרונים שמתי גז על סיפור שעמיתי אורי פסובסקי אמר לי שלדעתו יש לו פוטנציאל עיתונאי שלא מומש עד הסוף. "מה לעזאזל קרה שם בתוך תקציב 2013?", הוא שאל אותי באיזה יום, ושלח אותי לשעות של שיחות טלפון ונבירה בטבלאות אקסל ופרוטוקולים בשביל להבין איך עונים על השאלה הזו.
בסופו של דבר, הואיל ואין לי גישה מלאה לנתונים, ולפרוטוקולים של דיונים שנערכו (פרוטוקולים שלא תמיד קיימים בכלל), לא הצלחתי להגיע לתשובה חותכת אחת, שאני יכול להגיד בוודאות גבוהה שהיא היא הגרסה הנכונה לאירועים שהתרחשו בעת גיבוש התקציב.
זה תסכל אותי מאוד, כי ידעתי שסד הזמנים קרוב. לפני שבועיים שלושה ידעתי שהשבוע משרד האוצר צפוי לפרסם את הנתונים המסכמים לשנת 2013, שיראו כי הגירעון הממשלתי (הפער בין הוצאות הממשלה להכנסותיה) הצטמצם משמעותית, גם בגלל שלקופת המדינה זרמו הרבה מאוד מסים שחלקם לא תוכננו מראש, אבל גם בגלל שמשרדי הממשלה לא הצליחו לנצל את מלוא התקציב שעמד לרשותם.
הנקודה השנייה – פער של 6 מיליארד שקל בין מה שמשרדי הממשלה היו אמורים לתת לציבור לבין מה שנתנו בפועל – זה הסיפור שניסיתי להתחקות אחריו. איך יכול להיות שמשרד האוצר טעה בתחזית ההוצאות שלו? ומי בדיוק עשה את הטעות הזו, ומדוע? ובכלל, האם זו טעות, או "טעות מכוונת"? (הנה הכתבה שפרסמתי בנושא בסופו של דבר)



2 כאמור, תשובה חותכת לא מצאתי. תחת זאת מצאתי גרסאות סותרות, שלא הצלחתי ליישב ביניהן. בשורה התחתונה, לא הצלחתי למצוא הוכחה לכך שנעשתה כאן בזדון פעולה שנועדה להוריד את הגירעון במהירות ויהי מה, גם אם זה על חשבון סילוף החלטת ממשלה על תקציב מסוים, לכדי תקציב נמוך יותר למשרדי הממשלה בפועל. את זה לא מצאתי.
מה שכן מצאתי הוא אגף תקציבים שמנסה להשתקם מכמה שנים מאוד לא מוצלחות, של תחזיות שהתבדו בזו אחר זו, של ניהול כושל של התקציב, של איבוד שליטה על המערכת. למעשה, מבחינת אגף התקציבים הקלאסי, זה שיושב וידו קפוצה על תקציב המדינה, בשנתיים-שלוש האחרונות כאילו לא אגף תקציבים ניהל את העניינים, אלא מישהו שהתחזה לאגף תקציבים. מעין תעלת בלאומילך תקציבית. אולי אני לא ברור עד הסוף, אבל זה הדימוי הכי טוב שהצלחתי לחשוב עליו.
מה שלא הצלחתי להסביר לעצמי עד הסוף הוא את העניין הבא: באגף החשב הכללי במשרד האוצר, שאחד מתפקידיו הוא לבצע את התקציב שחובר באגף התקציבים ושאושר בכנסת – כלומר, להזרים את הכסף למשרדי הממשלה בשביל שיעשו איתו דברים – באגף הזה יש מערכת מחשב מאוד מאוד מתוחכמת. הנה מה שכתבתי עליה השבוע:

המערכת שקיימת באגף החשב הכללי יודעת להגיד בפירוט לא ייאמן, עד רמת השקל האחרון, כמה כסף מוציאים משרדי הממשלה כולם, ועל מה ובזמן אמת. המידע הזה פשוט לא נגיש לציבור.

במלים אחרות, באגף החשב הכללי יודעים להגיד בכל רגע נתון, כמה כסף מוציאים משרדי הממשלה. על סמך מאגר הנתונים הבלתי רגיל הזה, שהולך אחורנית שנים רבות, הם יודעים לחזות את העתיד. הם יודעים לחזות כמה כסף משרדי הממשלה יוציאו עד סוף השנה, ביחס למה שהוקצה להם. הם יודעים לחזות זאת במידה רבה של דיוק.
הם גם עושים את זה. הם מוציאים דוח חודשי על ביצוע התקציב, ומראים למי שצריך מה קצב הביצוע לעומת התחזית המקורית לקצב ביצוע התקציב. לפי הנתונים שלהם, כבר בתחילת 2013 הם ידעו להגיד שמשרדי הממשלה לא יוציאו את מלוא התקציב שלהם עד סוף השנה. התחזית הזו של החשב הכללי הייתה ידועה לאנשי אגף התקציבים (והפכה לפומבית החל מאוגוסט 2013, אחרי שהתקציב אושר בכנסת). נשאלת השאלה, אם אגף התקציבים ידע כי משרדי הממשלה לא צפויים להצליח להוציא את מלוא הכסף עד סוף השנה, מדוע הם לא שינו את התקציב בהתאם? וליתר דיוק, מדוע כולנו שילמנו יותר מע"מ, יותר ארנונה, וקוצצו קצבאות הילדים? לשאלה הזו, גם אחרי שבועיים וחצי של חיטוטים, אין לי תשובה ברורה. ככל הנראה, וזה הכי טוב שהצלחתי להגיע אליו, ככל הנראה הם היו בטראומה מאובדן השליטה של 2012, עד כדי כך שהם העדיפו להיות שמרנים יתר על המידה. אחרי הכל, כשאתה שמרן יתר על המידה, מחיר הטעות הוא חיובי מבחינת אגף תקציבים – גירעון נמוך מהמתוכנן. הם מעדיפים להיות בצד הזה, ולא בצד השני.

3 אין חולק על כך שמי שצריך לגבש את תקציב המדינה ולנהל אותו הוא אגף תקציבים באוצר. השיטה שבה הוא עושה זאת מאז 1985 – בריכוזיות מלאה, בחוסר שקיפות גדול מאוד, בשמירת הקלפים קרוב מאוד לחזה, במידור משמעותי של משרדי הממשלה ושל פקידים רבים אפילו בתוך משרד האוצר עצמו, בשמירת רזרבות ויצירת תקצוב-חסר קבוע בשביל לשמור את משרדי הממשלה "קצר", ועוד הרבה דברים שנכתבו מלא פעמים כבר – השיטה הזו, לטעמי, לא ממש מתאימה לעולם של 2014. אלא שבשביל לשנות את שיטת הניהול הזו, לאגף תקציבים צריך להיות התמריץ לשנותו. רק שכאן יש ביצה ותרנגולת – אגף תקציבים לא סומך על משרדי הממשלה לגלות אחריות תקציבית, ובמשרדי הממשלה יודעים שהם מוכרחים לנהוג בקיצוניות בשביל לקבל קצת כסף מהאוצר, ולעזאזל האחריות התקציבית. איך שוברים את המעגל הזה? לא ברור לי. נדמה לי שלציבור צריך להיות תפקיד בעניין הזה, כמו שלציבור יש תפקיד חשוב בהנעת פוליטיקאים לכל מיני מקומות שהם לא התכוונו לנוע אליהם מלכתחילה. (מי שמעוניין להרחיב, אני ממליץ בחום לקרוא את ספרם של פרופ' אבי בן-בסט וד"ר מומי דהן על תהליך התקצוב בישראל ועל יחסי הכוחות מאחורי הקלעים. פידיאף)
אבל זה רק לגבי הצד של ניהול התקציב. יש גם את העניין של התחזית. בעניין הזה, נדמה לי שהגיע הזמן לשבור את המונופול של אגף התקציבים. צריכים להיות גופים וגורמים נוספים שיתנו תחזיות – גם בצד ההכנסות אבל גם בצד ההוצאות. כלומר, גורמים נוספים שתהיה להם גישה מלאה לנתונים שיש לאוצר, ושיגידו האם הנחות היסוד הכלכליות של אגף תקציבים הן ריאליות, או לא. פסימיות מדי, או אופטימיות מדי. ומה יקרה להנחות שלהם אם האינפלציה תהיה גבוהה או נמוכה ממה שהם חוזים. ומה יקרה לכל הסיפור הזה אם הצמיחה תהיה גבוהה או נמוכה ממה שהם חושבים. המונופול הזה נתון היום בידי אגף תקציבים בלבד, ולדעתי הגיע הזמן לעשות לאגף תקציבים את מה שאגף תקציבים אוהב לעשות לגופים אחרים – לשבור את המונופול, ולהכניס תחרות.

להגיב זה מגניב