6 שאלות שצריך לשאול על מתווה הגז

רגע לפני שהממשלה מפרסמת את המתווה המלא שהיא מציעה לחברות הגז לשינוי שוק הגז הטבעי בישראל, ניתחנו את ההצעה הממשלתית ואת ההצעות של המתנגדים לה. ההצעה הממשלתית לא באמת תצליח לפרק את המונופול, אבל חלק מההצעות החלופיות אינן טובות בהרבה, או שהן טובות – אבל לא מאוד ישימות. אז מה כן? הממשלה יכולה להיכנס בעצמה לשוק הגז בכמה דרכים שונות בשביל לעודד את התחרות, ובכל מקרה – להגביל את המחירים. אחרת, המונופול יגרוף הרווח המונופוליסטי לכיס הבעלים שלו והציבור ישלם את המחיר. והאמת, שבינינו? הציבור בכל מקרה ישלם את המחיר, בין אם בתעריפי החשמל ובין אם בסובסידיות לפיתוח מאגרים חדשים. ככה זה כשאין סיכוי גדול לתחרות של ממש.

הבעיה המרכזית

טעויות ממשליות, מחדלים של פקידים ופוליטקאים, וגם מזל רע והפיכה במצרים – כל אלה הפכו את המשק הישראלי לתלוי לחלוטין בספק גז טבעי אחד. הבעיה המרכזית היא שכיום שתי קבוצות עיקריות – קבוצת תשובה ונובל אנרג׳י – מחזיקות יחד בכל מאגרי הגז הגדולים של ישראל. כלומר, במאגר תמר, במאגר לוויתן ובמאגרים הקטנים יותר כריש ותנין. לכן, יחד הם מונופול מושלם, כי הם מחזיקים ב-100% משוק הגז הטבעי בישראל.
המצב הזה יוצר תלות כפולה של המדינה במונפול. התלות הראשונה היא אסטרטגית. כשיש מונפול אחד, ורגולטור אחד, כוחו של המונופול יגבר, משום שהוא מחזיק את השאלטר ביד. ראו למשל את הנסיונות הכושלים של המדינה להנהיג רפורמה בחברת חשמל.
התלות השניה היא כלכלית. ללא תחרות או פיקוח, מונופול מפקיע מחירים. מי שמשלם את המחירים המופקעים האלה הוא הציבור הישראלי, דרך תעריף החשמל שלו ומחירי המוצרים שהוא קונה. רגע לפני שהממשלה מאמצת את המתווה לפירוק המונופול שהפקידים מציעים לה, כלכליסט מנתח מה ההצעה של הפקידים תצליח לעשות, מה עדיף לעשות, מה אין ברירה לעשות, ומה ההחלטה החשובה ביותר שראש הממשלה צריך לקבל.


שאלה ראשונה: מה הממשלה יכולה לעשות כדי להבטיח שהיא לא תהיה תלויה בגוף אחד ששולט על כל משק הגז?

הפתרון הממשלתי – כניעה (חלקית) למונופול

מה מציעים הפקידים: לנסות להכניס שחקן אחד נוסף לשוק הגז הטבעי בישראל. איך? תשובה ונובל יחויבו למכור את מאגרי כריש ותנין לשחקן נוסף שייכנס לשוק. מלבד זה, קבוצת תשובה תמכור את אחזקותיה במאגר תמר ותישאר עם אחזקה במאגר לווייתן בלבד. ולבסוף, נובל אנרג׳י תחויב למכור חלק מאחזקותיה במאגר תמר ולהישאר רבע מהמאגר במקום שליש כיום.
האם ההצעה תכניס תחרות לשוק ותקטין את התלות של הממשלה במונופול? ההצעה תכניס לשוק תחרות מוגבלת מאוד, אם בכלל. גז אינו סלולר. הכנסת שחקן (קטן) לשוק הזה לא תגרום ללקוחות (כלומר, לחברת החשמל ולתחנות הכוח הפרטיות) לעבור אליו כל כך מהר, בעיקר בגלל היכולת של מונופול הגז להציע מחירים נמוכים יותר. הדבר דומה להכנסת שחקן קטן נוסף לשוק הבנקאות הישראלי שנשלט בידי שתי קבוצות גדולות. האם הדבר באמת יוריד את המחירים בשוק הבנקאות? האם השחקן החדש ידגדג לשני השחקנים הגדולים? וכל עוד נובל אנרג׳י יושבת בשני המאגרים הגדולים, תמר ולוויתן, אף אחד לא באמת מצפה שהיא תתחרה בעצמה.
בשורה התחתונה: הפקידים מציעים את ההצעה הזו רק כי הם לא הצליחו להשיג משהו טוב יותר מהמונופול (מה שמדגים בעצמו את הכוח של המונופול על הממשלה).

שאלה שניה: האם יש פתרון מבני טוב יותר? אם כן, מדוע לא מבצעים אותו?

ההצעות של הארגונים הציבוריים

הארגונים הציבוריים שנאבקים בהצעה הממשלתית מציעים שתי חלופות מרכזיות: הראשונה היא הוצאה מוחלטת של נובל אנרג׳י ממאגר תמר, כך שבשוק הזה יהיו בסופו של דבר שלושה שחקנים שונים – אחד במאגרי כריש ותנין, אחד במאגר תמר, ואחד במאגר לווייתן – וכולם יתחרו בכולם. הארגונים מתבססים על כך שניתן לקחת את החזקה על מאגר לווייתן מחברות הגז, משום שהפרו את תנאי שטר החזקה.
ההצעה הזו, לו היתה מתקבלת, היתה בעלת הסיכוי הגדול ביותר להגדיל את התחרות בשוק הגז. למעשה, סביר מאוד להניח שהפקידים היו מאמצים את ההצעה הזו בשתי ידיים, לו הם היו חושבים שהם מסוגלים לבצע אותה. לדעת הפקידים אם המדינה תנסה להוציא את נובל אנרג׳י ממאגר לווייתן, המשמעות תהיה התחלת תהליך משפטי ממושך שסופו לא ידוע. בינתיים, המונופול יונצח, שום שחקן חדש לא ייכנס, וייתכן שבסופו של דבר התוצאה הסופית תהיה זהה להיום (אם בית המשפט יצדד בצד של נובל אנרג׳י).
החלופה השניה היא פשוט לקחת את הזמן. לא למהר ולסגור על מתווה מול חברות הגז אלא לחשוב עוד אם יש הצעות טובות יותר. הנימוק לחלופה הזו הוא שהגז במאגר תמר לבדו יספיק לצרכי המשק לתקופה ארוכה, ולכן אין מה למהר. בפועל, לחלופה הזו יש חסרונות משמעותיים. ראשית, היא מנציחה את המונופול הקיים, לא תורמת להורדת מחירים, לא מגדילה את התוצר ולא מגדילה את הכנסות המדינה ממסים על הגז. שנית, ייתכן (אף אחד לא באמת יכול לדעת) שבחלוף העשור הקרוב התנאים בשוק הגז העולמי ישתנו לרעה כך שלא ישתלם לאף אחד לפתח את מאגר לוויתן, והמשק יפסיד. גם ההיפך המוחלט ייתכן, אבל בשורה התחתונה – זה פשוט הימור.
בשורה התחתונה: על הנייר החלופה המבנית שמציעים המתנגדים טובה יותר מההצעה הממשלתית, אולם לא בטוח שהיא ניתנת לביצוע בשלב הזה, בעיקר בגלל טעויות העבר של הממשלה.

שאלה שלישית: האם המדינה יכולה להיכנס בעצמה כשחקן לשוק הגז?

כן. יתרה מזאת, למדינה יש כמה דרכים להיכנס בעצמה לשוק הגז, וייתכן מאוד שהיא אף תבחר באחת מהן (כנראה באפשרות הרכה יותר) בשנים הקרובות.
אפשרות ראשונה של הממשלה להיכנס לשוק הגז היא הלאמה מוחלטת של כל מאגרי הגז שלחופי ישראל, תוך מתן פיצוי של מיליארדי דולרים ליזמים (הן על עלויות חיפושי הגז, הן על עלויות הפיתוח שהושקעו כבר במאגר תמר והן על אובדן ההכנסות העתידית מהמאגרים). בשביל לעשות זאת צריך לעבור דרך בית המשפט, וכמו בסעיף הקודם – זה ייקח המון זמן, בינתיים המונופול יונצח ולא ייכנסו שחקנים חדשים, ואף אחד לא יודע מה יקרה בסוף. לכן, זה לא יקרה.
אפשרות שניה היא שהממשלה תיכנס לשוק הגז כשחקן סמוי על ידי מתן ערבויות לשחקן חדש שייכנס למאגרי כריש ותנין לצורך הקלה במימון פיתוח המאגר, ואפילו לסבסד או לתקצב את פיתוח תשתיות הגז מהמאגר החדש, תמורת אחוזים מהבעלות על המאגר (או בלי אחוזים). כל אחת מהאפשרויות האלה תגדיל את הכוח של מאגרי כריש ותנין בתחרות מול תמר ולווייתן.
אפשרות שלישית היא שהממשלה תיכנס לשוק הגז כשחקן מהצד השני, כלומר מהצד של מי שקונה את הגז מהמאגרים. הממשלה יכולה לקבוע כי היא זו שקונה את כל הגז שמוכרים מאגרי הגז עבור תחנות הכוח הפרטיות והתעשייה הישראלית, ובכך להפוך למונופסון (מונופול מהצד השני, של הלקוחות. כמו שחברת תנובה היא מונופסון שקונה כמעט את כל החלב המיוצר בישראל על ידי המחלבות). צעד כזה יסייע להורדת מחירי הגז גם אם מבנה הבעלות ישאר זהה.
בשורה התחתונה: התערבות ממשלתית בשוק הגז בדרך זו או אחרת תסייע להגדלת התחרות ולהורדת המחירים.


שאלה רביעית: אז מה עושים עם מחירי הגז?

האם יוטל פיקוח מחירים: לא. הממשלה לא רוצה להטיל פיקוח מחירים קבוע על הגז הטבעי, בטענה כי המדינה לא באמת יודעת לפקח על מחירים (כלומר, שהמחיר המפוקח יהיה גבוה מהמחיר שהיה נקבע בשוק בלי התערבות הממשלה), וכי חברות הגז תמיד ימצאו דרכים לעקוף את הפיקוח.
מה הפקידים מציעים: במקום פיקוח קבוע, הממשלה מתכננת להגביל את המחירים רק בשנים הקרובות, עד שייכנס שחקן חדש למאגרי כריש ותנין (אם בכלל). הבעיה היא שהפקידים לא אחידים בדעתם באיזה אופן יש להגביל את המחירים ומה צריך להיות המחיר המקסימלי. ובכל מקרה, לדעת הפקידים המחיר אינו יכול להיות נמוך מ-5 דולר ליחידת אנרגיה, שכן אז לא ייכנס שחקן חדש למאגרי כריש ותנין, והמונופול יונצח (למרות שהמדינה יכולה לסבסד חלק מעלויות פיתוח המאגרים החדשים ואז המחיר לשחקן החדש יכול להיות נמוך מ-5 דולר ליחידת אנרגיה). בכל מקרה, המחיר המוגבל, אם בכלל, יהיה נכון רק לחוזים עתידיים שייחתמו, ולא לחוזים הקיימים.
מה מציעים הארגונים הציבוריים: לדעת המתנגדים להצעה הממשלתית, מחיר הגז הטבעי חייב להיות מפוקח באופן קבוע כל עוד יש מונופול, וכי המחיר המפוקח צריך להיות 3 דולר ליחידת אנרגיה (הם לא מפרטים מה צריכה להיות שיטת הפיקוח או למה המחיר צריך להיות צמוד).
מחיר זה נובע מהמחירים הנוכחיים שבהם מאגר תמר מוכר גז לחברת חשמל ולתחנות הכוח הפרטיות. העניין הוא שמאגר תמר הוא מאגר רווחי בצורה חריגה, משום שהצליח למכור מהר מאוד את מרבית הגז שבמאגר, פשוט משום שהוא מונופול. ללא שחקנים נוספים, ייתכן מאוד שגם לווייתן יצליח למכור חלק גדול מהגז בשלב מוקדם, ואז גם הוא יהיה רווחיח מאוד. ובכל מקרה, הקושי העיקרי הוא לגבי מאגרי כריש ותנין. אלה מאגרים קטנים יותר, ולכן עלות הפיתוח שלהם, מבחינה יחסית, גבוהה יותר.
הפקידים טוענים כי במחיר של 3 דולר ליחידת אנרגיה לא ייכנס שחקן חדש למאגרי כריש-תנין והמונופול יונצח. מנגד, הארגונים הציבוריים טוענים כי המדינה צריכה לפתוח את כל החוזים הקיימים ולהגביל את המחיר לרמה נמוכה יותר. עם זאת, צעד כזה לא נראה אפשרי מבחינה משפטית, ובוודאי יגרור את המדינה ואת המונופול לבית המשפט.


וחברות הגז? אפילו אם המדינה היתה מצליחה להחליט בעצמה באיזה אופן היא מעדיפה להגביל את המחירים, חברות הגז פשוט לא מוכנות לשמוע על הגבלת מחירים מתחת למחיר שנהוג היום בשוק (שהוא מחיר מונופוליסטי), ונדמה כי הנושא בכלל לא יעלה בקרוב לממשלה.
בשורה התחתונה: בלי סיבה טובה שנראית לעין, נדמה שהמדינה ויתרה כרגע על פיקוח מחירים, דבר שבהגדרה ישאיר לחברות הגז רווחים מונופוליסטיים. קשה להכריע מה שיטת הגבלת המחירים הטובה יותר (כי קיים קושי לחזות את מחירי הנפט העתידיים ואת השינוי במדד), וקשה להעריך מה המחיר הנמוך ביותר שמתחתיו לא ייכנס שחקן חדש לשוק, אבל המדינה היתה יכולה לפתור את הבעיה הזו לו היתה מסבסדת חלק מעלויות פיתוח מאגרי כריש ותנין. בכל מקרה, זו הנקודה המרכזית שראש הממשלה צריך לפתור כרגע.

שאלה חמישית: האם משהו מהצעדים האלה יקטין את התלות האטסטרטגית במאגר אחד?

האם הגז יישאר באדמה: בדבר מרכזי אחד הממשלה כנראה צודקת – יש חשיבות לפתח את מאגר לוויתן כמה שיותר מהר. למעשה, זה מנוף הלחץ העיקרי שחברות הגז מפעילות על הממשלה. החשיבות לפיתוח המאגר אינה בהכרח גיאו-פוליטית, כפי שהפוליטיקאים מנסים לצייר, וגם לא בשביל לענות על גידול מופלג בביקוש לגז (הגז ממאגר תמר די מספיק לשנים הקרובות), אלא בעיקר אסטרטגית-כלכלית.
כיום, ישראל מחוברת למאגר גז אחד, בצינור אחד. כלומר, שכל תקלה רצינית בצינור הזה עלולה להשבית את זרימת הגז לישראל, חברת החשמל ותחנות הכוח ייאלצו לעבור לייצור חשמל על בסיס פחם או סולר, ותעריפי החשמל יזנקו.
אפילו אם המדינה היתה מניחה בעצמה צינור גז נוסף ממאגר תמר (דבר שחברות הגז היו אמורות לעשות אבל לא עשו, והמדינה אינה אוכפת זו), הבעיה האסטרטגית הייתה מצטמצמת, אבל לא נעלמת לגמרי. כי אם תהיה בעיה במאגר עצמו, או אם יידרשו עבודות תחזוקה או פיתוח במאגר, הגז לא יוכל לזרום לישראל גם אם יהיה צינור נוסף.
בשורה התחתונה: הפתרון הטוב ביותר לבעיה האסטרטגית הזו היא פיתוח מאגר נוסף, רצוי עוד שניים, וחיבור כל אחד מהם לחוף הישראלי בצינור נפרד (ולא דרך המאגר הקיים). זו אחת הסיבות המרכזיות לכך שהפקידים כל כך ממהרים לקבל כבר החלטה.

שאלה שישית: האם השיקולים הגיאו-פוליטיים חשובים?

התשובה היא כנראה לא. או בכל מקרה, התשובה היא כנראה שהשיקולים הגיאו-פוליטיים לא מספיק חשובים בשביל לגבור על השיקולים הכלכליים והאסטרטגיים מול המונופול. לפי ד"ר ברנדה שפר, אחת ממומחיות הגז העולמיות, אין מחקר שמראה כי הקמת תשתיות אנרגיה משותפות עם מדינות מסוכסכות מסייע לחיזוק השלום או לשמירה עליו.
למעשה, די לראות את המקרה הישראלי-מצרי בשביל להבין שהטיעון של שפר כנראה נכון. בין ישראל למצרים נמתח בעשור הקודם צינור גז (שהיה בשליטת איש העסקים יוסי מימן), בין היתר בשביל לחזק את הקשרים בין המדינות. והנה, מיד עם נפילת משטר מובארק, המצרים פוצצו את צינור הגז ממצרים, על אף שהיה להם אינטרס כלכלי מובהק להמשיך ולמכור לנו גז.
ייתכן מאוד שאם ישראל תייצא גז לירדן או למצרים הדבר יחזק את הקשרים בין המדינות, או יסייע לכלכלת ירדן להתייצב וכך להיות חסינה יותר מול איומים איראניים, אבל אין ערובה שהדבר יקרה.
בשורה התחתונה: השיקולים הגיאו פוליטיים חשובים, אבל בוודאי לא הכי חשובים. הם חשובים במידה. ויש סיכוי שהם רק משאלות לב ותו לא.


התפרסם הבוקר בעיתון בגרסה מקוצרת. תודה לאיתי שמושקוביץ על העריכה והקיצור

תגובות

  1. מיכאל לינדנבאום

    הפתרון הטוב ביותר הוא הפתרון הנורבגי-סטטסאויל- שאז כמעט כל הרווח הולך למדינה ולעם הנורבגי.על זה שאול לא מדבר משום מה……

  2. יוסי

    לתשובה אין מספיק כסף? למה שלא יתן את הגז במחיר עלות, או שפשוט יעביר את כל הרווחים שלו מהגז ישירות לעמותות למען מוכי גורל, או למשרד החינוך? אני לא מבין. מה, הוא לא מוסרי?

  3. יובל פינטר

    מיכאל – זה כואב לא לדעת לקרוא?
    "אפשרות ראשונה של הממשלה להיכנס לשוק הגז היא הלאמה מוחלטת של כל מאגרי הגז שלחופי ישראל, תוך מתן פיצוי של מיליארדי דולרים ליזמים (הן על עלויות חיפושי הגז, הן על עלויות הפיתוח שהושקעו כבר במאגר תמר והן על אובדן ההכנסות העתידית מהמאגרים). בשביל לעשות זאת צריך לעבור דרך בית המשפט, וכמו בסעיף הקודם – זה ייקח המון זמן, בינתיים המונופול יונצח ולא ייכנסו שחקנים חדשים, ואף אחד לא יודע מה יקרה בסוף. לכן, זה לא יקרה."
    (וחוץ מזה, למה שממשלת ישראל תרצה להעביר את הרווחים לעם הנורבגי?)

להגיב זה מגניב