הדילמה של נתניהו: (מר) ביטחון או (מר) כלכלה

1. הבעיה של נתניהו: איך להכניס 10 מיליארד שקל למסגרת של 8 מיליארד שקל?

הנה ניסוי: קחו 8 מיליארד שקל וחלקו אותם למשרדי הממשלה השונים, תחת ההנחה שמערכת הביטחון מקבלת את כל ה-8 מיליארד שקל (וצריכה לפחות עוד 2 מיליארד שקל מעבר לכך). כמה נשאר למשרדי הממשלה האחרים?

החלק העגום בתיאור הזה הוא שכך, בערך, הולך להיראות הדיון התקציבי שייערך בלשכת ראש הממשלה מיד אחרי שהמלחמה בעזה תסתיים. וכל יום לחימה נוסף מסבך את התמונה הזו עוד יותר. זה לא שהאתגר התקציבי הזה גדול מדי על הממשלה - הוא לא. לרשות הממשלה עומדים כמה פתרונות יצירתיים בשביל לעקוף את הבעיה הזו. אבל זה כל מה שהם יהיו - פתרונות עוקפים בלבד. הם לא יפתרו את הבעיה: מתן תוספות לביטחון על חשבון השירותים הציבוריים האזרחיים.
*
מה זה ה-8 מיליארד שקל האלה? זה הסכום שבו תקציב המדינה כולו אמור לגדול בשנת 2015 ביחס לשנת 2014. במקור התקציב היה אמור לגדול ב-12 מיליארד שקל, אבל הממשלה החליטה שזה יותר מדי, אז היא קיצצה את הגידול הזה ב-4 מיליארד שקל, שעכשיו כל כך חסרים לה (בתמורה, הציבור הישראלי זכה לכך שמס ההכנסה לא עלה בתחילת השנה).
עכשיו, אני לא ביטחוניסט. ואני לא יודע שום דבר מסווג לגבי תקציב הביטחון כך שאין לי שום דרך לנתח או להעריך איזו תוספת תקציבית לביטחון היא תוספת צודקת. איזה גודל של תוספת מאזן בין הצרכים של הביטחון מצד אחד לבין העובדה שלציבור הישראלי יש עוד צרכים מלבד ביטחון מצד שני.
הנה מה שאני כן יודע: תקציב המדינה כולו אמור לגדול בשנה הבאה ב-8 מיליארד שקל, את זה כבר אמרתי. לכן, אם יתנו למשרד הביטחון תוספת של 4 מיליארד שקל, סתם בשביל הדוגמא, אז המשמעות המתמטית היא שמשרד הביטחון מקבל חצי מהגידול בתקציב המדינה. כלומר, שיתר 27 משרדי הממשלה יצטרכו לריב על מה שנותר (וזה עוד לפני שהזכרנו את ההסתדרות שמצפה לתוספת שכר של מיליארד שקל לפחות לעובדי המגזר הציבורי).
וזה לא נשמע לי כמו דבר טוב. קל וחומר אם התוספת לביטחון תהיה יותר מ-4 מיליארד שקל, נגיד 5 מיליארד או 6 מיליארד, זה כבר ישאיר ממש פירורים למשרדי הממשלה האזרחיים.
מה המשמעות של תוספות כל כך קטנות למשרדים האחרים? המשמעות המיידית היא שהם לא יהיו מסוגלים לתת לציבור את כל מה שהם אמורים לתת, את כל מה שהממשלה התחייבה לתת.
יש דברים שהממשלה מחויבת לשלם. למשל, משכורות למורים, לרופאים וליתר עובדי המדינה. הממשלה גם חייבת לכבד חוזים מול ספקים שכבר נותנים לה שירותים, למרות שהיא תנסה לפתוח כמה שיותר חוזים מחדש.
וזה ישאיר את הפרויקטים. לפרויקטים לא יישאר כסף. למשל, לא בהכרח יהיה די תקציב בשביל כל הרכבות שתוכננו להיסלל בשביל לקצר לכם את הפקקים בבוקר ובשביל לקרב את הפריפריה למרכז, ולא בהכרח יהיה די תקציב בשביל להפעיל את כל מרכזי חלוקת המתדון לנרקומנים בשביל להוריד את רמת הפשיעה, או שלא יהיה די תקציב בשביל להפעיל תוכניות מיוחדות לנוער בסיכון או לנוער מנותק, או שלא יהיה די תקציב בשביל לפתוח את כל מרכזי ההכשרות המקצועיות שתוכננו עבור עובדים מבוגרים שפוטרו ולא מצליחים לחזור לשוק העבודה או עבור עשרות אלפי החרדים שאמורים להצטרף בקרוב לשוק העבודה כתוצאה מחוק השוויון בנטל מבלי שיש להם את ההכשרה המתאימה לכך.
ואלה סתם דוגמאות אקראיות.
אז אני לא יודע אם תוספת של 4 מיליארד שקל ויותר לביטחון זה הרבה או לא - האם זה עונה על הצרכים המבצעיים או לא - אני רק יודע שהשירותים האזרחיים שהממשלה נותנת לציבור חשובים לא פחות. זה כל מה שאני יודע. אני גם יודע שזה מה שחשו חלק גדול מהאנשים שיצאו לרחובות בקיץ ההוא של 2011 וצעקו שנמאס להם לשלם פעמיים: גם לשלם מסים בשביל שהממשלה תיתן להם שירותים ציבוריים, וגם לשלם מכיסם באופן פרטי כי הכסף שהם שילמו במסים הגיע למקומות הלא נכונים ויצא שלא נשאר כסף לשירותים הציבוריים ולכן יצא שהם פשוט לא משהו בכלל, בלשון המעטה.
זה כל מה שאני יודע.

2. הקונץ-פטנט: כל הדרכים מובילות לקופסה

הפלונטר הזה ייפתר בסופו של דבר, רק שיש חשש שהוא ייפתר בצורה עקומה. במין קונץ-פטנט שהאוצר המציא לפני כמה שנים, שרק דחה את הבעיה קדימה ולא באמת פתר אותה. כי בשביל לפתור אותה צריך מנהיגות אמיצה, מהסוג שמבינה שההתמודדות עם האיומים האזרחיים - הזדקנות מהירה של האוכלוסיה, גידול חד במגזרים שלא משתתפים במלואם בשוק העבודה, אי שוויון גדול בחלוקת ההכנסות, בועות חובות מתנפתת ופער שנפתח בין מי שיש לו דירה לבין מי שאין לו - חשובה לא פחות מההתמודדות עם האיומים הביטחוניים. מנהיגות שמקדשת לא רק את השמירה על החיים, אלא גם את איכות החיים.
הפלונטר התקציבי צפוי להיפתר בשנה הבאה באמצעות קופסה תקציבית. פתרון הקסם הזה נהגה לפני כמה שנים באגף התקציבים ומאז הופעל כבר שלוש פעמים - אחרי תוכנית ההתנתקות, אחרי מלחמת לבנון השנייה, ואחרי הבחירות האחרונות בתחילת 2013.
כך זה עובד (ההסבר הזה הוא קצת טכני, אבל אנסה לפשט אותו. לעיתים פשוט אין ברירה אלא לצלול לקרביים של תקציב המדינה בשביל להבין עד כמה תקציב הביטחון משפיע על החיים של כל אחד ואחד בציבור הישראלי):
תקציב כל משרד ממשלתי נבנה מדי שנה על בסיס התקציב של השנה הקודמת. כך גם בביטחון. בסיס התקציב של משרד הביטחון בשנת 2014 עמד על 51 מיליארד שקל. בעיקרון, בשנת 2015 אמורים להתווסף לתקציב הביטחון עוד מיליארד שקלים, כך שיעמוד על 52 מיליארד שקל.
אבל, אנשי משרד הביטחון יטענו ובצדק כי מדובר בקיצוץ בתקציבי. מדוע? משום שכבר החל מסוף 2013 משרד הביטחון התחיל לקבל תוספות תקציביות לשנת 2014. הוא קיבל אותן עד כה בשלוש מנות, עוד לפני המבצע, בסכום כולל של 4.8 מיליארד שקל. נעגל ל-5. כלומר, שעוד לפני המלחמה בעזה תקציב הביטחון לא עומד על 51 מיליארד שקל כפי שתוכנן במקור, אלא על 56 מיליארד שקל. רק שה-5 מיליארד שקל האלה הם בתוספות חד פעמיות, ולא בבסיס התקציב. ולכן, כשמתחיל הדיון על תקציב השנה הבאה, הוא מתחיל לכאורה מ-51 מיליארד שקל.
כך עובדת השיטה הזו, והיא משרתת בעיקר את משרד האוצר (השיטה הזו עובדת בכל משרדי הממשלה, לא רק בביטחון, והיא נועדה לתקצב בחסר, בכוונת מכוון, את כל השירות הציבורי, בניסיון לייעל אותו ולא לגרום לו לבזבז כספי מסים ״סתם״).
לכן נוצר מצב שמערכת הביטחון דורשת למעשה 8 מיליארד שקל ויותר. האוצר מוכן לתת לו מיליארד אחד, דרושים לה עוד 4 בשביל להגיע לרמה של התקציב שלה בפועל בשנת 2014, ואחר כך היא דורשת עוד 3 מיליארד שקל, בשביל לשמור על ההתעצמות הביטחונית. וזה, כאמור, עוד לפני המלחמה בעזה. כעת, לנוכח עלויות המלחמה, כל הסיפור הזה צפוי לזנק מאוד.
בעיקרון, תקציב המדינה אמור לכסות את המלחמה בעזה עוד השנה. בפועל, בגלל שהמלחמה מתארכת מאוד, בהחלט ייתכן שתוספת התקציב לביטחון תתבצע בשני תשלומים. למשל, אם עלות המלחמה תסתכם בסופו של דבר ב-4-5 מיליארד שקל (עלות ישירה, לא כולל חידוש מלאי המיירטים של כיפת ברזל שממומנים בידי הסיוע האמריקני ולא כולל פיצויים למשק), ייתכן שחלק יועבר השנה (למשל, 3 מיליארד שקל), והיתר בשנה הבאה.
וכך, בסך הכל, התוספת התקציבית למערכת הביטחון יכולה לטפס בשנת 2015 לסכום דמיוני של 10 מיליארד שקל ויותר. וכל זה בזמן שתקציב המדינה כולו אמור לגדול ב-8 מיליארד שקל ולא אגורה יותר.
ובשביל זה המציאו את הקופסה.

3. המחיר: זה רק פתרון בכאילו, שיגדיל את הגירעון ויעמיק את הבעיה

הקופסה היא בעצם פתרון שנועד לאפשר לממשלה לפרוץ את מסגרת התקציב - המסגרת שקובעת שאפשר להגדיל את תקציב המדינה ב-8 מיליארד שקל לכל היותר - מבלי שהממשלה תיאלץ להודות שזה מה שהיא עושה. קונץ-פטנט, כבר אמרתי.
מלחמת לבנון השניה, למשל, עלתה 8.2 מיליארד שקל. הסכום הזה שולם למערכת הביטחון בשלושה תשלומים, בשנים 2006-2008. בכל אחת מהשנים ניתנה תוספת אדירה לביטחון, במסגרת קופסה תקציבית.
למה בכלל צריך את הפתרון הזה? למה אי אפשר להחליט שהמסגרת התקציב היא לא 8 מיליארד שקל אלא 12 מיליארד שקל ולגמור עם העניין הזה? משום שהממשלה לא מעוניינת לשדר לעולם שהמדיניות התקציבית שלה היא בלתי אמינה. היא לא רוצה לשדר שהיא מחליטה החלטה, ורגע לאחר מכן מפרה אותו, ועוד עושה את זה כמה שנים ברציפות שוב ושוב.
אז בשביל זה יש קופסה. בשביל לא להרגיז יתר על המידה את הגופים הבין לאומיים שבוחנים כל הזמן בזכוכית מגדלת את המשק הישראלי בשביל לקבוע מה יהיה דירוג האשראי שלו. רק שהשיטה הזו עקומה, והיא זו שהביאה אותנו לנקודה העגומה שהתחלנו ממנה. בחירה בשיטה הזו - כלומר, מתן תוספת לתקציב הביטחון ועוד תוספת חד פעמית - גם תגדיל את הגירעון בטווח המיידי, וגם תחריף את הבעיה שהיא מנסה לפתור בטווח הארוך יותר.
כי חלק ניכר מתוספות התקציב הגדולות שהורעפו על מערכת הביטחון אחרי הטראומה של מלחמת לבנון השנייה היו תוספות חד פעמיות. חלק נכנס לבסיס התקציב, בעיקר ב-2007, אבל היתר ניתן באופן חד פעמי, ולאחר מכן לא ניתן שוב. וכך נוצר מצב שבו מערכת הביטחון התרגלה למצב שבו היא מקבלת את הכסף בקריצה, במהלך השנה, במקום בתחילת השנה. הכסף שהועבר במהלך השנה הגיע ממשרדי הממשלה האחרים, מכספים שהאוצר לא התכוון לתת למשרדי הממשלה לנצל, ובשנה שלאחר מכן היה צריך להתחיל לריב עליו שוב.
כל עוד השיטה עבדה, ניחא. אבל איפשהו ב-2009-2010, בין היתר בעקבות המשבר הכלכלי, השיטה הזו התחילה לאבד גובה. התוספות החד פעמיות הסתיימו (האחרונה ניתנה בעקבות עופרת יצוקה) ומערכת הביטחון מצאה את עצמה מתרגלת מצד אחד להרבה כסף, ומצד שני מתחילה לאבד את תזרים המזומנים.

4. הדילמה של נתניהו: מענה לביטחון, או מענה איומים אזרחיים

די בקלות תקציב 2015 יכול להפוך לקו פרשת המים. עוד לפני המלחמה בעזה, היקף השירותים האזרחיים שהממשלה הישראלית מעניקה לציבור הוא הלפני אחרון (ביחס לתוצר של כלל המשק) מבין מדינות ה-OECD, אחרי קוריאה הדרומית. זה כך בעיקר משום שההשקעה הממשלתית בישראל בביטחון (ביחס לתוצר) היא השניה בגובהה מבין מדינות ה-OECD, אחרי ארה״ב.
ובקיצור, אנחנו משקיעים חלק גדול מאוד מכספי המסים שלנו בביטחון, וחלק קטן מאוד (יחסית) בשירותים אזרחיים. באוגוסט 2011, אחרי שקמה ועדת טרכטנברג, הייתה זו ד״ר קרנית פלוג, היום נגידת בנק ישראל, שניתחה כי הישראלים שיצאו להפגין ברחובות יצאו בדיוק מהסיבה הזו.

כך נראית ההוצאה הממשלתית על ביטחון *כאחוז מהתקציב* בישראל ובמדינות המערב. אנחנו במקום הראשון

(מקור)

וכך נראית ההוצאה הממשלתית על שירותים אזרחיים (כלומר, לא על ביטחון ולא הוצאות להחזר ריבית על החובות שלנו), *כאחוז מהתוצר*. אנחנו במקום הלפני אחרון:

(מקור)

אבל זה עוד לפני המלחמה בעזה. אחרי שהמלחמה תסתיים, האווירה הציבורית האוהדת ברובה את מערכת הביטחון תעניק למערכת רוח גבית להציג את דרישותיה התקציביות, שמגיעות כאמור למימדים אדירים. לראש הממשלה יידרשו תעצומות נפש גדולות במיוחד בשביל לעמוד אל מול המערכת הזו ולשרטט לה קו אדום תקציבי.
אם נביא בחשבון שראש הממשלה נתניהו לא ממש מעוניין לשרטט למערכת הביטחון קווים אדומים בכל מקרה - הנה, רק במוצאי שבת הבטיח ראש הממשלה כי המערכת תשקיע את המשאבים המתאימים בשביל לתת מענה לאיום המנהרות ״בכל גבולות ישראל״ (הוא חזר על כך פעמיים), מה שיכול להגיע לתקציבי עתק - נקבל שהפתרון למשוואה הזו הוא פשוט: הרבה הרבה יותר לביטחון, הרבה הרבה פחות לכל היתר.
העניין הוא שאנחנו רוצים לצאת מהמקום הזה, לא להמשיך להתחפר בו עוד ועוד. הביטחון חשוב. אין אף ישראלי שפוי בדעתו שמעוניין להפקיר את חיילי צה״ל ללא מיגון, ללא תחמושת, ללא עליונות צבאית ביחס לאלה שקמים להורגנו.
אבל גם אין אף ישראלי שפוי בדעתו שהיה מעוניין להפקיר חולים בידיהם של מתמחים עייפים מדי במערכת הבריאות או לחיידקים האלימים במסדרונות, לכבישים לא מתוחזקים מספיק, למערכת חינוך כושלת, לעוני. גם מהדברים האלה מתים אנשים, ואפילו די הרבה. רק שזה עניין שבשגרה, כך שהציבור לא יודע לכמת אותו למספר ברור ולהפוך אותו לדרישה תקציבית שתונח על שולחן ראש הממשלה.
מערכת הביטחון כן יודעת, ולכן היא מנצחת במערכה הזו פעם אחר פעם. את הנוהג הזה צריך להפסיק. הביטחון צריך לקבל את מה שהוא צריך לקבל. אבל ראש הממשלה לא יכול לאפשר תוספות עתק לביטחון רק בגלל האווירה הציבורית.
כפי שהוא עצמו אמר במסיבת העיתונאים במוצאי שבת, תוך שהוא עוקץ את יריביו הפוליטיים - הוא ניהל את המערכה בעזה באחריות, תוך שיקול דעת, מבלי שהוא שועה לקריאות של השרים להיכנס לעזה ולשטח אותה. כך בדיוק הוא גם יכול לנהוג במערכה על תקציב הביטחון. לשמוע את כל הקריאות, ולהבין שהדרישה לקיים רפורמות בתוך תקציב הביטחון, למשל בפנסיה הצה״לית, היא לא ניסיון לפגוע באנשי הקבע, אלא ניסיון לפנות יותר כסף להתעצמות ביטחונית ומתן מענה לצרכים הביטחוניים של ישראל. להבין שאי אפשר לשפוך כסף על הביטחון בלי גבול, כי לכלכלה הישראלית יש גם כמה אתגרים אזרחיים שדחוף להתמודד איתם.

(פורסם בעיתון בגרסה קצרה יותר)