כרוניקה של גירעון ידוע מראש | כך משרד האוצר, ושר האוצר, יצרו בעצמם את בעיית 2015 (והמלחמה לא עזרה)

לפעמים, בשביל להרכיב את התמונה המלאה, צריך ללכת אחרונית, לאסוף חתיכה אחר חתיכה, ולהתחיל לחבר. הנה ניסיון ראשון

אפריל 2013

מיד אחרי הבחירות, ואחרי כניסתו למשרד האוצר, התנפלו על שר האוצר הטרי יאיר לפיד כל מיני פקידים. אחד מהם היה איל אפשטיין, סגן ראש אגף התקציבים דאז, שאחראי על מסגרת התקציב. אפשטיין, למוד טראומה מתקציב 2011-2012, שנגמר בגירעון כפול מהמתוכנן, כתוצאה מסדרת כשלים של צמרת משרד האוצר, הפחיד את לפיד.
הוא הפחיד אותו עד כדי כך, שלפיד אישר העלאת מסים בשנת 2013 (מע״מ) ובשנת 2014 (מס הכנסה), הכל בשביל להשתלט על הגירעון. במקביל, נקבעה תקרת גירעון של 3.5% לשנת 2014, ותקרת גירעון של 2.5% לשנת 2015 (תזכורת: הגירעון הוא הפער בין הוצאות הממשלה לבין הכנסותיה).
בדיעבד, ייתכן שאפשטיין הפחיד את לפיד יתר על המידה. בחודשים האחרונים חפרתי וחפרתי בעניין הזה, ולא הצלחתי למצוא עדויות לכך שאפשטיין הפחיד את לפיד בכוונה תחילה, בניסיון אלים ״לגנוב״ את התקציב ולהפחית את הגירעון ויהי מה בתוך שנה. זה ככל הנראה היה אובר-שוטינג כתוצאה מהשנתיים שקדמו לכך.

מאי 2013

שר האוצר לפיד חותם על הסכם עם יו״ר ההסתדרות דאז עופר עיני. במסגרת ההסכם, במקום ללכת עם ההסתדרות למלחמה על קיצוצי שכר, ההסתדרות הסכימה לדחות לשנת 2015 את תוספות השכר המגיעות לה בשנת 2013/14, לקבל תוספות להפרשות הפנסיוניות של עובדי המדינה, ולהתחיל משא ומתן על תוספות שכר חדשות. בקיצור, לפיד קנה לעצמו זמן וכסף, אבל דחה את הבעיה ל-2015.

אוגוסט 2013

מישהו מתוך אחד האגפים במשרד האוצר אומר לי: תשים לב, בסוף שנת 2013 הנתונים המקרו-כלכליים יהיו טובים. יש סכנה שהם יהיו טובים מדי, יסנוורו את צמרת משרד האוצר, ובעיקר את שר האוצר, ויגרמו להם לעשות צעדים חפוזים ושגויים. זו תהיה פאטה מורגנה, שתנבע מזה שתקציב 2013 אושר רק בסוף יולי, ולכן, לא נותר מספיק זמן בשביל ״לקלקל״ את שנת 2013 ולכן היא תהיה טובה. המבחן האמיתי הוא שנת 2014, הוא אמר, אבל את זה יידעו רק בעוד שנה. תעקבו אחריהם, הוא אמר לי, שלא יעשו צעדים שגויים בסוף 2013.

סוף נובמבר 2013

במסיבת עיתונאים מאוחר בערב, בה לפיד ישב במרכז שולחן ארוך ומצדדיו כל - אבל כל - הפקידים הבכירים במשרד האוצר (כמעט כמו בתמונת הסעודה האחרונה), הודיע שר האוצר חגיגית כי הנתונים הרבה יותר טובים ממה שהכלכלנים העריכו, שהתמונה משמעותית פחות שחורה ממה שהציגו בפניו, ושהגיע הזמן להקל על מעמד הביניים.
איך עושים את זה? מבטלים את העלאת המסים המתוכננת לינואר 2014.
הצעד הזה, הוא הצעד הראשון שיצר את הבעיה הגדולה שעומדת ליפול לנו בעוד רגע על הראש, בתקציב 2015.
*
את ביטול העלאת המסים צריך להכניס להקשר פוליטי: לפיד צנח בסקרים באותה תקופה. הוא חיפש פתרון, וזה מה שהוא מצא. עד היום לא הצלחתי לברר אם הפקידים יזמו את ביטול העלאת המס, או רק התיישרו איתו (יש יותר מדי גרסאות לזה). מה שכן, לא מעט אנשים לא הבינו את המהלך הזה גם מבחינה פוליטית. כי הנזק התדמיתי כבר נעשה, הוא כבר נתפס כמי שהעלה את המסים (והמע״מ באמת עלה). עכשיו הודעת כי תבטל את ההעלאה, אבל יותר מיום אחד של כותרת, זה לא באמת עשה משהו מבחינה תדמיתית.
*
אי אפשר לבטל העלאת מסים (ובכך להקטין את הכנסות המדינה), מבלי להעלות מיידית את הגירעון. הדרך היחידה לעשות זאת היא לקצץ במקביל את התקציב. ואכן, כך משרד האוצר עשה. הוא הקטין את הרזרבות שלו בתקציב בשנת 2014, והקטין את תשלומי הריבית שהוא משלם על החוב של מדינת ישראל.
לכאורה, זה מתאזן.
בפועל, משרד האוצר הקטין לעצמו את הגמישות התקציבית בשנת 2014. התקשורת השמיעה ביקורת על הצעד הזה בזמן אמת (חשוב לי להדגיש את זה כי ב-2010, כשגיבשו את תקציב 2011-2012 האופטימי מדי, התקשורת לא אמרה דבר): אמרנו כי במקרה של מלחמה, רעידת אדמה, משבר כלכלי או אירוע חמור גדול אחר בשנת 2014, למשרד האוצר יהיו פחות כלים להתמודד איתו. אמרנו גם שהעניין הזה רק דוחה את הבעיות לשנת 2015.
גם בנק ישראל אמר זאת.
באגף תקציבים ידעו זאת. מבחינתם, זה היה ניהול סיכונים מחושב. הם הימרו - ושר האוצר הימר - שהמשק פשוט יצמח בשיעור גבוה ב-2014/15, והבעיה תיעלם מאליה (צמיחה מהירה מגדילה את הכנסות המדינה ממסים ומקטינה את הגירעון). רק שזה, כפי שיפורט בהמשך, לא ממש קרה. ההיפך קרה).

מרץ 2014

בשביל להקדים תרופה למכה, ולהתחיל להתמודד עם בעיית 2015, אגף התקציבים יזם כלל פיסקלי חדש והביא אותו לממשלה. ובעברית: שר האוצר, ביוזמת אגף התקציבים ובעידוד ראש הממשלה, קבע כי תקציב המדינה לשנת 2015 יגדל רק ב-8 מיליארד שקל, במקום ב-12 שתוכננו מראש.
הצעד הזה נועד לסייע לאגף התקציבים להפחית את הגירעון, או לפחות לעמוד בתקרת הגירעון שהוא עצמו קבע.
מצד שני, הצעד הזה קבע כי יהיה צורך בקיצוצים תקציביים בהיקף נרחב בשנת 2015 ואילך.
*
באותו ערב שזה קרה קיבלתי טלפון. על הקו היה מישהו שאני מכיר כבר כמה שנים, מאחד ממשרדי הממשלה, לא בדיוק מהקצה השמאלי של הסקאלה הכלכלית. ״הם לא נורמלים״, הוא אמר לי, ״אי אפשר לקצץ יותר, אנחנו תיכף נהיה אחרונים ב-OECD בהיקף ההוצאה האזרחית״.
ובשפה של בני אדם: אם מנכים את הוצאות הביטחון, ואת תשלומי הריבית שישראל משלמת על החובות שלה (שהם בבחינת כסף שהולך לפח), יוצא שסך התקציבים האזרחיים של הממשלה בישראל (ביחס לתוצר של המשק), הם במקום הלפני אחרון מהסוף מבין מדינות המערב. אחרונה היא דרום קוריאה. בשנה הבאה, בגלל אימוץ הכלל החדש של אגף התקציבים, סביר מאוד להניח שנהיה במקום האחרון (תראו, הנה זה בגרף).
*
לכלל הפיסקלי החדש של משרד האוצר - להגדיל את התקציב ב-8 מיליארד שקל בלבד - הייתה עוד בעיה. הם הודו בבעיה הזו בזמן אמת כשדיברתי איתם. אחת מהנחות העבודה שלהם בקביעת המספר הזה (וליתר דיוק, בקביעת הנוסחה שהולידה את המספר הזה) הייתה שתקציב הביטחון בשנת 2015 יגדל במיליארד שקל בלבד.
ההנחה הזו היתה מופרכת לחלוטין בזמן אמת, שכן גידול של מיליארד שקל בלבד בשנת 2015 כמותו כקיצוץ ריאלי של 3 מיליארד שקל לפחות לעומת 2014 (עוד לפני המלחמה). לא היה שום סיכוי שמשרד הביטחון יסכים לכך.
במשרד האוצר ידעו זאת. כלומר שהם ידעו שהכלל החדש שהם קובעים יצטרך להכיל בסופו של דבר יותר כסף שיילך לביטחון, כלומר פחות כסף לשירותים האזרחיים.
הם ידעו זאת מראש, הם לא יכולים לטעון עכשיו שלא.

מרץ 2014

יאיר לפיד מפרסם את תוכנית מע״ 0% לזוגות צעירים שיקנו דירה ראשונה, ומגדיל את כאב הראש של משרד האוצר במיליארד שקל בשנה. בהמשך, בגלל סחר מכר בכנסת, העלות גדלה ל-2.5 מיליארד שקל בשנה (באובדן הכנסות למדינה, כלומר הגדלת הגירעון).

אפריל 2014

העבודה על תקציב 2015 יצאה לדרך. מגישושים ראשוניים מול מערכת הביטחון, התבררה התמונה המלאה. תקציב המדינה יגדל ב-8 מיליארד שקל בשנת 2015? מערכת הביטחון דורשת לעצמה את כל ה-8 מיליארד. הנה זה, שחור על גבי מסך מחשב.
במשרד האוצר התחילו להבין שכאב הראש בתקציב 2015 הולך להיות גדול במיוחד.
וכל זה עוד לפני צוק איתן.

מאי 2014

בנק ישראל מפרסם תמרור אזהרה ענק בדמות תחזית לשנת 2015. בתמצית, בנק ישראל העריך כי ב-2015 תידרש העלאת מסים בהיקף נרחב ועוד קיצוצים תקציביים נרחבים, בהיקף כולל (העלאות מסים + קיצוצים) של 18 מיליארד שקל. משרד האוצר בתגובה זלזל ביכולת של בנק ישראל לחשב מספרים וטען כי הבעיה היא בסדר גודל של 11 מיליארד שקל בלבד. מאז, אגב, משרד האוצר הגדיל את המספר שלו ובנק ישראל הקטין את שלו. עכשיו הם נפגשים ב-14 מיליארד שקל.

תחילת יולי 2014

משרד האוצר מפרסם נתונים פנטסטיים לגבי תמונת המצב ב-2014 עד כה. הגירעון נמוך מהמתוכנן, וצפוי להיות בסוף השנה פחות מ-3% (ופחות מהתקרה שנקבעה). למה? כי משרדי הממשלה מוציאים פחות כסף מהמסגרת שניתנה להם. זה קרה גם בשנת 2013, שהסתיימה בעודפים תקציביים אדירים של 6 מיליארד שקל (שחלקם הלכו לביטחון, חלקם לבריאות, חלקם למדען הראשי, וחלקם להקטנת החוב). גם ב-2014 זה עמד לקרות.
משרד האוצר עמד להשתמש בתקציבים העודפים בשביל להזרים את חלקו להצלת בית החולים הדסה, בשביל לשלם מענקי פרישה מוגדלים לפורשי תע״ש, אולי אפילו בשביל לממן חלק מהמענק הענק שהמדינה הולכת לתת לאינטל עבור הקמת מפעל חדש בישראל.
אבל אז קרה משהו שלפעמים קורה פה:
המלחמה פרצה.

המשך יולי 2014

המספרים ממשרד האוצר מתחילים לדלוף. בעקבות הלחימה בעזה, שכולם קיוו (ציפו?) שתהיה מוגבלת בהיקפה ובמשכה, לכולם נהיה ברור שלא יהיה מנוס מהגדלת הגירעון. ראשית, כבר היה ברור ששנת 2014 לא תסתיים בגירעון נמוך מ-3%. שנית, שר האוצר הנחה כי תקרת הגירעון בשנת 2015 תעלה מ-2.5% ל-2.9%. חודש לאחר מכן הוא כבר אמר את זה בגלוי.

סוף יולי 2014

המלחמה לא נפסקת. מישהו מעריך באזני לראשונה כי לא בטוח שתקציב 2015 יאושר במועד.

אוגוסט 2014

המלחמה נמשכת, והסוף לא נראה באופק. העלויות שלה מטפסות, ואיתה הדרישות של מערכת הביטחון. כבר עתה ברור שכל העודפים שתוכננו בתקציב 2014 לשימושים שונים יילכו כולם לביטחון. ולגבי 2015? לאף אחד אין מושג איך לפתור את הבעיה הזו.
*
בנק ישראל מעריך שגם אם הממשלה תעלה מסים בשנת 2015, הגירעון יהיה גבוה מ-3%. מישהו מספר לי שבמשרד האוצר כבר יש מי שמדבר על גירעון של 4% בשנת 2015.
*
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפרסמת נתונים עגומים אודות המשק הישראלי, שמבשרים: אנחנו בהאטה, הצמיחה לנפש היא אפס.
*
משרד האוצר חותך את תחזית ההכנסות של עצמו לשנת 2015 ב-1-2 מיליארד שקל. כלומר, הגירעון מעמיק, ולמשרד האוצר אין רעיונות טובים מאיפה להביא את הכסף כל עוד שר האוצר וראש הממשלה שוללים העלאות מסים. ביטול פטורים ממסים לא ממש ייתכן כל עוד שר האוצר בעצמו מקדם הכנסת פטור חדש ממע״מ לספר החוקים.
*
מתגברות ההערכות כי הממשלה תתקשה להעביר את תקציב המדינה לשנת 2015 במועדו.

בשורה התחתונה

תקציב המדינה לשנת 2015 יאושר מתישהו, בידי ממשלה כלשהי. זו תהיה הממשלה הזו, או הבאה. הקואליציה הזו, או אחרת. שר האוצר הזה, או אחר. בסוף זה יאושר. זה יהיה תקציב עם גירעון גדול, שהיה יכול להימנע לו שר האוצר לא היה מבטל את העלאת המסים ב-2014.
למה זה חשוב? כי הגירעון שנוצר כאן, אם לשים לרגע בצד את העובדה שהמשק נכנס להאטה, הוא גירעון מבני. כלומר, הכנסות המדינה פשוט לא תומכות בהוצאות של המדינה. אנחנו לא משלמים מספיק מסים בשביל לממן את השירותים הציבוריים שהממשלה נותנת לנו.
לבעיה המבנית הזו יכולים להיות כמה פתרונות. אנשי הימין יגידו שצריך לקצץ את הוצאות הממשלה. אנשי השמאל יגידו שצריך להעלות מסים (ובפרט, כשהשירותים הציבוריים כאן הם כבר ככה דלים, כפי שיפורט בהמשך).
אגב, אם היו כאן יותר ידיים עובדות, גם שיעורי המס הנוכחיים היו מספיקים. אבל צריך לדייק את המשפט הזה. זה לא מספיק שיהיו מספיק ידיים עובדות. צריך גם שהשכר שהעובדים האלה מקבלים יהיה גבוה מספיק, בשביל שהם ישלמו מסים.
רק שיש כל מיני עדויות לכך שהעובדים החדשים שמצטרפים בשנים האחרונות לשוק העבודה (בעיקר חרדים וערבים אבל לא רק) משתכרים שכר נמוך מאוד, ואנחנו לא רואים מהם מס הכנסה.
זו בעיה אסטרטגית שמאיימת על העתיד שלנו, ועל העתיד של הילדים שלנו, אבל היא לא מטופלת. להיפך, הממשלה מנסה להוריד מסים במטרה לעודד עבודה. רק שזה לא עוזר, כי האנשים מצטרפים למעגל העבודה ממילא (קיצצו להם קצבאות וגם מחירי הדיור המטורפים דחפו אותם לשוק העבודה), רק שהמשכורת שלהם לא מספיקה. בקיצור, זה לא ממש עוזר בשביל לפתור את הבעיה המבנית בתקציב המדינה.
*
וזה בדיוק החלק העגום. כי בסופו של דבר, כשתקציב המדינה יאושר, בהנחה שהמלחמה תיגמר עד אז בכלל, לאף אחד אין ספק שחלק הארי של תוספת התקציב תלך למשרד הביטחון. גם אם הכסף שמערכת הביטחון תקבל יהיה בתשלומים (נניח, ב-2015-2017), זה עדיין יהיה החלק הארי. להזכירכם, אגף התקציבים קבע כי התקציב יגדל רק ב-8 מיליארד שקל, במקום 12 מיליארד. בסופו של דבר, אגב, ייתכן שלא תהיה לאגף התקציבים ברירה אלא להחזיר באופן חד פעמי (עאלק) את הגידול ל-12 מיליארד.
בכל מקרה, הביטחון יקבל תוספות, והשירותים האזרחיים יקבלו פירורים. הואיל והאוכלוסיה גדלה ולא עומדת במקום, המשמעות היא קיצוץ בשירותים האזרחיים לנפש. כלומר, פחות חינוך ובריאות ותשתיות לכל אחד מאיתנו, בממוצע.
למה אני בכלל עומד על הנקודה הזו?
בגלל שבדיוק השבוע פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה את תמונת המצב בחינוך ובבריאות. המגמה נמשכת: הישראלים מוציאים מכיסם יותר ויותר כסף על חינוך ובריאות באופן פרטי (בין אם זה ביטוח משלים ובין אם אלה תוכניות לימודים נוספות בבתי הספר), למרות שהישראלים משלמים הרבה מאוד מסים למימון מערכות החינוך והבריאות הציבוריות. העניין הוא שחלק גדול מהמסים הולך לביטחון, ולכן הרמה של המערכות הציבוריות מתדרדרת, והציבור נדחף לקנות שירותים משלימים באופן פרטי.
למה זו בעיה?
יש כאלה שיגידו שזו לא בעיה.
אני רק אשים כאן את הציטוט של אחת, ד״ר קרנית פלוג, מסוף 2011. פלוג הייתה אז המשנה לנגידת בנק ישראל, וחברה בוועדת טרכטנברג. בישיבה הראשונה של הוועדה, כשחבריה ניסו לנתח מדוע הישראלים יצאו לרחובות, השמיעה פלוג את הניתוח הקצר והבהיר שלה:

"זה מה שעומד מאחורי המחאה: מקבלים שירותים נחותים, משלמים עליהם יותר ומשתכרים פחות"

ניפגש בקיץ הבא.