היום שבו הממונה על התקציבים יגיד לכם באמת איפה הכסף

ראש אגף התקציבים אמיר לוי משלים בימים אלה את תוכנית הפעולה של אגף התקציבים לתקציב המדינה לשנת 2015. בתוך חודש, אחרי שישלים את התוכנית, יתחיל אגף התקציבים את העבודה האינטנסיבית על בניית תקציב המדינה. זה אומר בעיקר להתחיל בתחרות הורדות הידיים השנתית מול משרדי הממשלה – מה אתם צריכים, למה כל כך הרבה, קחו פחות. בתוך חודשיים, בערך, יגבש משרד האוצר את התחזיות שלו לשנה הבאה, מהן הוא יגזור את המסגרות התקציביות (כמה כסף אפשר להוציא בסך הכל ועל מה), יקבל את אישורו והערותיו של שר האוצר, משם יילך לקבל את אישורו והערותיו של ראש הממשלה, עד להנחת התקציב כולו על שולחן הממשלה באוגוסט.
אחרי שיריית הפתיחה תישמע, לאף אחד לא תהיה הנכונות או היכולת לעצור את המירוץ הזה בשביל לחשוב אם צריך לשנות משהו בשיטה, או בצורה שבה מגישים את המוצר הסופי – ספר התקציב – לממשלה. לכן, הימים האלה הם הימים הקריטיים אם הציבור רוצה לראות שינוי במוצר הסופי.
לוי מעוניין לשנות. הוא לא רוצה לעשות מהפכות, אבל הוא מצהיר על עצמו כמי שמעוניין לקחת את אגף התקציבים ולהצעיד אותו מימי תוכנית הייצוב של 1985 אל ימינו אנו. אל ימים בהם הדרישה הציבורית לשקיפות היא עניין בסיסי, אל ימים בהם המעורבות של הציבור בנושאים הכלכליים גבוהה מאי פעם, אל ימים בהם בלי שיתוף כלשהו של הציבור בתהליך ההחלטות הממשלתיות מתקבלות בעוינות וחשדנות, שמצידן מייצרות מיאוס בקרב מקבלי ההחלטות מכל אספסוף הפופוליסטים האלה שם למטה.
עד כה הרצון הזה שלו בא לידי ביטוי בצהרת כוונות על כך שחוק ההסדרים צפוי להיות מידתי ולא מנופח, וכן בהודעה על כך שמשרד האוצר יפרסם מדי שבוע באתר האינטרנט שלו את הכספים שהוא מבקש מוועדת הכספים להעביר ממקום למקום בתוך התקציב. אלה שני צעדים חשובים, אבל בסופו של יום הם צעדים קטנים, יחסית, בדרך לשקיפות תקציבית משמעותית.
הנה שלוש הצעות לראש אגף התקציבים לשינויים שהוא יכול להוביל בתוך ספר התקציב, שיגבירו את השקיפות, שיתנו לציבור את התחושה שמישהו שם בממשלה מעוניין להראות לו מה באמת עושים עם המסים שהוא משלם, ואולי כך גם יגבירו את האמון הציבורי במשרתי ובנבחרי הציבור.



1 שקיפות בתחזיות. הצעד החשוב מכל הוא להגביר את השקיפות של תחזיות משרד האוצר לשנה הבאה. כיום התהליך הזה עובד באפלה מוחלטת, בלי תיעוד, בלי דין וחשבון לציבור, בלי שאף אחד יודע למה ואיך נבחרו המספרים שנבחרו בסופו של דבר, האם מישהו התנגד להם, והאם מישהו כופף למתנגדים את היד?
למה זה בכלל חשוב? מפני שהתחזיות של משרד האוצר – לגבי קצב הצמיחה של המשק, ולגבי גובה ההכנסות של המדינה ממסים – משפיעות על כל אחד ואחת מאיתנו, ובעיקר על הכיס שלנו. אם תחזית ההכנסות ממסים של האוצר אופטימית מדי, ובסוף השנה יתברר כי הגירעון הממשלתי (ההפרש בין הוצאות הממשלה להכנסותיה) גבוה מדי, הממשלה תשלח לנו יד עמוק לכיס, בדרך כלל על ידי העלאה חפוזה של המע״מ או המס על הדלק. ואם תחזית ההכנסות של האוצר פסימית מדי, הממשלה עלולה להעלות לנו את מס ההכנסה שלא לצורך, או לחילופין לקצץ בתקציב בלי סיבה אמיתית.
זו ההזדמנות של לוי ליישר קו עם חלק מהמדינות המפותחות ולכלול בספר התקציב בפירוט רב את התחזיות השונות שהציגו גורמים שונים בעת גיבוש התחזית הרשמית של משרד האוצר. מה אמרו כלכלני רשות המסים, מה חשבו באגף החשב הכללי, מה הייתה עמדת אגף התקציבים, מה העריך הכלכלן הראשי, מה היה הניתוח של בנק ישראל, ומה הוחלט לבסוף, ומדוע. האם התחזית של אגף התקציבים התקבלה בניגוד לעמדת רשות המסים? ואם כן, מה היו הנימוקים לכך. לציבור מגיע לדעת.
בנוסף, אגף התקציבים יכול לכלול בספר התקציב מבחן רגישות לתחזית שנבחרה לבסוף. כלומר, להגיד מה יקרה להכנסות המדינה אם חלק מהנחות היסוד שבבסיס התחזית יתבדו. למשל, מה יקרה אם הצמיחה תהיה נמוכה יותר? מה יקרה אם הריבית תהיה גבוהה יותר מהצפוי? לכל אחד מהשינויים האלה, ולרבים נוספים, יכולה להיות השפעה מהותית על התוצאה הסופית, ולפיכך גם על הכיס שלנו.
אם המידע הזה יכלל בספר התקציב הוא יאפשר לציבור, למשל על ידי מכוני מחקר עצמאיים, לבדוק את מידת המקצועיות של משרד האוצר, ולהשאיר עין פקוחה על ניהול התקציב במהלך השנה. שלא נגיע לסוף השנה עם גירעון תקציב כפול מהמתוכנן, כפי שהיה ב-2012, או למצב שבו משרדי הממשלה לא מנצלים אל מלוא התקציב שעמד לרשותם רק כי מישהו טעה, כפי שקרה בסוף 2013.

2 שקיפות בהצגת התקציב. אם מישהו יפתח היום את תקציב המדינה הוא יגלה כי לשאלות בסיסיות רבות הוא לא מסוגל לקבל כמעט שום מענה. למשל, איזה חלק מתקציב המדינה מוקדש לשכר? עיון קפדני בספר התקציב מגלה שמי שמחפש תשובה לשאלה הזו מוכרח לחבר כל מיני מספרים, וגם זה ייתן לו רק תשובה קרובה למציאות, ורק ברמה כוללת. אי אפשר לדעת בשליפה, למשל, מה אחוז ההוצאות על שכר מתוך תקציב משרד החינוך. או משרד הבריאות. או משרד הכלכלה.
אי אפשר לדעת גם, למשל, כמה כסף משלמת הממשלה בסך הכל על חשבונות חשמל. או ארנונה. או על תשלומי פנסיה לעובדי המדינה (הנתונים שמופיעים על כך בספר התקציב רחוקים מלהיות מלאים). שלא לדבר על שאלות כמו איך מתחלק תקציב המדינה בחלוקה סוציו-אקונומית? כלומר, איזה אחוז מהתקציב מושקע בשכבות החלשות, איזה במעמד הביניים ואיזה בשכבות המבוססות? או, למשל, איפה הממשלה משקיעה את הכסף שלה? בדרום? בצפון? במרכז? ביהודה ושומרון? איפה?
יעשה טוב הממונה על התקציבים אם יציג את התקציב לציבור גם בדרכים האלה, או יעמיד לרשות הציבור מערכת מידע ממוחשבת, שכוללת את כל נתוני התקציב, שתוכל לאפשר לציבור לנתח את התקציב בכל דרך שהוא רק רוצה, ולא רק בחלוקה למשרדי הממשלה ויחידותיה השונות. אחרי הכל, זה כסף ציבור, לציבור מגיע לדעת להיכן הוא מגיע.

3 שקיפות בהשגת היעדים. ולבסוף, הממונה על התקציבים יכול לכלול בספר התקציב – כמו גם בדיווחים החודשיים שמשרד האוצר מפרסם על אופן ביצוע התקציב במהלך השנה, כלומר כמה כסף יצא מהקופה וכמה נכנס אליה – יעדים ברורים להשגה לכל תוכנית ותוכנית שהמדינה מתקצבת.
למשל, אם משרד החינוך השקיע בשנה שעברה 165 מיליון שקל מכספי משלם המסים בתוכנית ששמה ״התאמת מערכת החינוך למאה ה-21״ שיתכבד ויציג בדיוק את היעדים שהוא מצפה להשיג באמצעות הכסף הזה. יעדים מדידים בבקשה ולא סתם סיסמאות לא מחייבות. ושבמהלך השנה גם ידווח לציבור בדיוק מה הכסף שלו עשה בשביל להשיג את היעדים והמטרות האלה, האם הן באמת הושגו, או האם הכסף ירד לטימיון.
גם אם זה נשמע כמו עבודה שלא ניתנת לביצוע, יש לא מעט מדינות שמציגות את הפירוט הזה בספר התקציב ובדיווחים החודשיים השוטפים. זה נכון שיש גם הרבה מדינות שלא, אבל מוטב שנהיה בחברת האריות מאשר בחברת השועלים.
כל רמת השקיפות הזו אינה קיימת, הציבור ימשיך לגלות חשדנות ביחס לפעולות הממשלה, ביחס למיליארדים שעוברים ממקום למקום בוועדת הכספים תוך הסברים מינימליים ובלתי ברורים מצד משרד האוצר. כל עוד רמת השקיפות הזו אינה קיימת, לציבור לא יהיה כל רצון לשלם מסים, כי אין לו שמץ של מושג אם הוא מקבל תמורה הולמת למסים האלה. כל מה שיש לו היא תחושת הבטן שלו. שהאנשים שיושבים שם בירושלים פשוט לוקחים את הכסף ומחלקים לחבורה של מקורבים, בזמן שהוא, האזרח משלם המסים, נאלץ להוציא כסף פרטי מהכיס בשביל לקנות את מה שהמדינה לא נותנת, או נותנת לא טוב.
בשביל ליצור שקיפות ברמה הזו צריך לעבוד, והרבה. זה לא קורה מהיום למחר, גם לא מהיום לעוד שמונה חודשים. אבל את הצעד הראשון במסע להעלאת הסטנדרטים צריך להתחיל איפשהו. ומי שיכול להיות האיש שעושה את הצעד הראשון הזה, צעד קטן לאגף התקציבים, צעד גדול לציבור הישראלי, יכול להיות הממונה על התקציבים אמיר לוי.

(הגרסה הארוכה לטור שהתפרסם הבוקר בעיתון)

תגובות

  1. נדב פרץ-וייסוידובסקי

    לגבי 3 – אני לא מבין למה עמידה ביעדים היא עניין של משרד האוצר. אחריות משרד האוצר היא לתקצב, אחריות משרד החינוך היא לבצע. נכון, צריך לדרוש ממשרד החינוך דין וחשבון על הביצוע, אבל מה עניין התקציב לכאן? גם ככה למשרד האוצר יש הרבה יותר מדי כוח באינטראקציה עם המשרדים המקצועיים. לא צריך לתת לו עוד.

    (ובשולי הדברים – יעדים מדידים זה לא תמיד דבר טוב, ע"ע מיצב. צריך להגדיר יעדים ולבדוק עמידה בהם, הם לא חייבים להיות מספריים)

  2. כפיר

    מעבר למה שנדב ציין לגבי 3, לגבי 2 יותר נכון שזה יעשו באופן רטרואקטיבי על ידי החשכ"ל שידווחו כמה כסף יצא על פרוייקטים ותמיכות (קרנות, קצבאות וכו') בשנה החולפת לטובת מגזרים / שכבות / אזורים. אגף תקציבים על אף כוחו הרב לא תמיד שולט בהקצאת הכספים ובפרט בתמיכות למיניהן שנעשות לאור קריטריונים או פניות.

  3. yogevsharvit

    http://muni-index.co.il/2014/03/05/deprived-center-of-israel-residents/
    זה אמנם ניתוח של בדיעבד, הנתונים נלקחו בדרך עקיפה ולא באמת מציגים את כל התמונה של התמיכות הממשלתיות בתושבים לפי המחוזות השונים (כי לא הכל עובר דרך תקציב הרשות), אבל אם הקידוד של תקציב המדינה היה שקוף, היה ניתן לבצע את הפילוחים האלה ע"י גופים כמו הסדנא לידע ציבורי – אם זה אפשרי ברמת הרשויות זה כנראה אפשרי ברמת תקציב המדינה, הבעיה היא שהמידע הבסיסי הזה גם לא נגיש

  4. פינגבאק: אל תאמרו "איפה הכסף?", אמרו "איפה התקציב?!" - הסדנא לידע ציבורי

  5. yogevsharvit

    הי שאול. ייתכן ואגף התקציבים באמת מבסס כמה מהנחות היסוד שלו באופן שגוי, כי הוא פשוט לא יודע איך באמת כמה כסף מנוצל בתוך המשרדים. אם הייתה מערכת אחד שנותנת שקיפות להיכן זורם הכסף מקופת המדינה, ייתכן וזו לא הייתה בעיה. אבל זה לא המצב היום

להגיב זה מגניב