גרסת אמ;לק (אבל בחיי שכדאי לכם לקרוא הכל)

תקציב משרד הביטחון הרשמי שאושר בכנסת עומד על חמישים ומשהו מיליארד שקל, אך תחקיר כלכליסט חושף כי בפועל, במערכות מחשב שלמשרד האוצר אין גישה אליהן, משרד הביטחון וצה״ל מתנהלים על בסיס תקציב גדול בהרבה, שהם עצמם יצרו, בלי אישור הכנסת. קוראים לו תקציב ההתקשרויות, ואף אחד מחוץ למשרד הביטחון לא יודע מה גובהו האמיתי. השיטה הזו עובדת בסדר ומאפשרת למשרד הביטחון גמישות תקציבית כל עוד המשרד מצליח לחזות כמה כסף יקבל בעתיד. ב-2012, אחרי המחאה החברתית, השיטה הזו השתבשה, ומאז כל המערכת נכנסה לסחרור. שני הצדדים – האוצר והביטחון – מחכים כעת לראות האם ועדת לוקר לבחינת תקציב הביטחון תמליץ לממשלה כי התקציב הסמוי הזה ינוהל בשיתוף עם משרד האוצר או לא.

חלק ראשון

פתח דבר

הכתבה שאתם עומדים לקרוא עלולה להיות מסובכת מעט לפרקים, פתלתלה מעט ועמוס לעיתים במושגים ומונחים לא מוכרים. ובכל זאת, כדאי לכם להקדיש לכתבה הזו כמה דקות, משום שהיא חושפת לראשונה בצורה המלאה ביותר את אחורי הקלעים של החור השחור הכי גדול בתקציב המדינה – את אחורי הקלעים של תקציב הביטחון. את המקום שאליו נשאבים כספי המסים שלכם בכל הזדמנות אפשרית.
איסוף החתיכות שמרכיבות את הפאזל הגדול הזה, שמסביר כיצד מערכת הביטחון מנהלת יותר מ-50 מיליארד שקל בשנה, היה עניין סיזיפי. רוב מוחלט של הגורמים ש״כלכליסט״ פנה אליהם בשבועות האחרונים סירב לחלוטין לדבר. אחרים היו מוכנים לשבור את קשר השתיקה אבל לא הסכימו בשום פנים ואופן להיות מוזכרים בשמם, ואפילו לא להיות מצוטטים באופן אנונימי.
מהעדויות שלהם ומחומרים נוספים שהגיעו לידי ״כלכליסט״ ממקורות שונים עולה התמונה הבאה: תקציב הביטחון שמשרד הביטחון מנהל באופן שוטף אינו תקציב הביטחון שהכנסת מאשרת לו. למעשה, משרד הביטחון מנפח באופן עצמאי בדרכים שונות שיפורטו בהמשך את תקציב הביטחון שהכנסת אישרה, ומתנהל על בסיס התקציב הגדול יותר.
בשביל להבין איך המנגנון הזה עובד, עד כמה הוא חריג, ומה היו ההשלכות שלו על כל המשק הישראלי בשנים האחרונות, צריך לחזור בזמן ליום אחד בחודש מאי 2010.

פרק ראשון | מאי 2010, משרד האוצר בירושלים

החשב הכללי וראש אגף תקציבים מודיעים בתדהמה

ב-7 במאי 2010 קרה משהו שלא קורה כל יום. ראש אגף התקציבים במשרד האוצר דאז אודי ניסן והחשב הכללי דאז שוקי אורן שלחו יחד מכתב תקיף למנכ"ל משרד הביטחון דאז אודי שני. החשב הכללי וראש אגף התקציבים הם שני פקידים שנמצאים במתיחות מתמדת סביב ענייני תקציב המדינה, והנה, בעניין הזה הם פעלו בקול אחד.
המכתב הזה היה קצר מאוד, שלושה סעיפים בלבד אורכו, תחת הכותרת ״התנהלות תקציב הביטחון״. הסעיף הראשון שלו מוזר מאוד. הנה הוא:
"תקציב משרד ממשלתי מתחלק לשלושה חלקים, תקציב הוצאה, תקציב הוצאה מותנית ותקציב הרשאה להתחייב" כתבו ניסן ואורן למנכ"ל משרד הביטחון. למה זוג הפקידים הבכירים טורחים לספר לפקיד בכיר שלישי כיצד בנוי מתקציב המדינה?
האם מנכ"ל משרד הביטחון לא יודע שלכל משרד ממשלתי יש תקציב הוצאות, ובנוסף אליו תקציב הוצאות שמותנה בהכנסות שאותו משרד יקבל ממקור אחר (למשל, על ידי מכירת ציוד צבאי משומש לצבאות זרים) וגם תקציב הרשאה להתחייב שמאפשר לו לחתום על חוזים ארוכי טווח עם ספקים חיצוניים? המידע הזה ידוע בוודאי למרבית הפקידים הזוטרים בממשלה, קל וחומר למנכ"ל משרד הביטחון.
התשובה לכך מגיעה בסעיף המדהים שבא מיד לאחר מכן: "הובא לידיעתנו כי במשרד הביטחון קיימת מערכת תקציב נוספת, תקציב התקשרויות. אנו מבקשים לקבל הסבר מפורט על אופן ניהולו והקשרו לתקציב המוקצה על ידי הממשלה והכנסת".
הנה כך, בסעיף קצר אחד, מודים שני הפקידים הבכירים ביותר במשרד האוצר כי רק בשנת 2010 הם גילו כי תקציב הביטחון מנהל מסגרת תקציבית נוספת, כזו שהיתה ידועה עד אז רק לאנשי מערכת הביטחון שלקחו בה חלק. תקציב שהכנסת מעולם לא אישרה, תקציב שמשרד האוצר מעולם לא אישר ומעולם לא ראה.
משרד הביטחון, אגב, מעולם לא טרח לענות למכתב הזה. לא ניתן היה להשיג את תגובתו של אודי שני לעניין.

פרק שני | דצמבר 2011, לשכת שר הביטחון בתל אביב

כך משרד הביטחון לוקח את התקציב שאושר בכנסת ומגדיל אותו באופן עצמאי

דבר קיומו של המכתב הזה נחשף רק שנה וחצי אחרי שנשלח. זה קרה בדיון מיוחד של ועדת הכספים בלשכתו בקריה של שר הביטחון דאז אהוד ברק. הדיון, תחת הכותרת הכללית ״תקציב הביטחון״, נערך בהזמנתו של ברק, חודש אחרי אחרי שהוועדה ערכה דיון ראשון בנושא, בהשתתפות שר האוצר דאז יובל שטייניץ.
ברק כעס על כך ששטייניץ ניצל את העובדה שהיה בחו״ל בזמן שהתקיים הדיון הראשון ולא הסכים לדחותו, ולכן הזמין את חברי הכנסת לדיון נוסף בלשכתו, בשביל להסביר להם כיצד שר האוצר מטעה אותם ואת הציבור כשהוא טוען שאין שקיפות בתקציב הביטחון.
במהלך אותו דיון סיפר פתאום אחד מחברי הכנסת שהשתתפו בו, חבר הבית היהודי אורי אריאל, כי החשב הכללי וראש אגף תקציבים שלחו מכתב משותף למנכ״ל משרד הביטחון שבו נאמר כי ״אדוני המנכ״ל, אתה עובר יום יום על החוק״. זהו אותו מכתב שצוטט בתחילת הכתבה הזו.
בדיון הזה השתתף גם שלפי עדותו בדיון עמד מאחורי המכתב הזה – חשב משרד הביטחון דאז צחי מלאך. השתתפותו של מלאך בדיון היתה נדירה. הופעותיו לרוב היו בוועדת החוץ והביטחון, או בוועדה המשותפת לוועדת הכספים ולוועדת החוץ והביטחון, שאחראית לאשר את תקציב הביטחון. דיוני שתי הוועדות הללו סגורים לתקשורת ולציבור, ולכן הדברים שמלאך אמר בדיון ההוא, הפתוח, הם עדות נדירה מאוד למה שקורה בתוך תקציב הביטחון.
מתוך העדות ההיא של מלאך, ומתוך החומרים שאסף ״כלכליסט״ בשבועות האחרונים על אופן ניהול תקציב הביטחון עולה התמונה הבאה:
כפי שגילו ראש אגף התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, במשרד הביטחון יש תקציב נוסף שאין למשרדי ממשלה אחרים – תקציב ההתקשרויות. התקציב הזה גדול מתקציב משרד הביטחון שאושר בכנסת. מי שבונה את תקציב ההתקשרויות אינו משרד האוצר אלא ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון, קצין בדרגת תת אלוף שמכהן במקביל בתור היועץ הכספי לרמטכ״ל (היועכ״ל). בשנים 2011 עד 2014 החזיק בתפקיד הזה תא״ל ראם עמינח. קודם לכן, בין 2007 ל-2011, החזיק בתפקיד תא״ל מהרן פרוזנפר.
כל משרדי הממשלה שאינם משרד הביטחון מקבלים את התקציב שלהם באופן ממוחשב ממשרד האוצר, אחרי שתקציב המדינה מאושר בכנסת. זה קורה באמצעות מערכת של החשב הכללי, שמזין בה מספרים שמשקפים את הכסף שעומד לרשות משרדי הממשלה כפי שאושר בכנסת.
במשרד הביטחון זה עובד אחרת. בגלל שרובו של תקציב הביטחון מסווג, המערכות הממוחשבות של משרד הביטחון וצה״ל אינן מחוברות למחשבים של משרד האוצר. לכן, באופן טכני, אחרי שתקציב הביטחון מאושר בכנסת יחד עם כל תקציב המדינה, ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון מזין בעצמו את מספרי התקציב לתוך המערכת הממוחשבת של משרד הביטחון. רק שהוא מזין מספרים אחרים ממה שהוא קיבל.

כך זה עובד: תקציב משרד הביטחון כולל בתוכו כל מיני רבדים. נניח לשם הדוגמא והפשטות שתקציב משרד הביטחון הוא 50 מיליארד שקל בשנה. מתוך הסכום הזה, המון כסף הולך למטרות שמבחינת משרד הביטחון הן קשיחות לחלוטין ואין לו השפעה עליהן. למשל, תשלומי שכר לחיילים הסדירים ולאנשי הקבע, תשלומי פנסיה תקציבית לגמלאי צה״ל ומערכת הביטחון, ותשלומי אגף השיקום במשרד הביטחון לנכי צה״ל ולמשפחות השכולות. נניח לשם הדוגמא שכל זה מסתכם ב-25 מיליארד שקל. היועכ"ל שם את הכספים האלה בצד, ונשאר, לפי אותה דוגמא, עם עוד 25 מיליארד שקל.
חוץ מהסכומים האלה הוא צריך לשים בצד גם את כל הכסף שמשרד הביטחון מחויב לשלם לספקים חיצוניים שלו (בעיקר תעשיות ביטחוניות אבל לא רק) עבור שירותים ומוצרים שהוא כבר סגר עליהם חוזה בעבר. ובנוסף, צריך לשים בצד את כל הכסף שדרוש לקיום השוטף של צה״ל שאין לו ברירה אלא לשלם – תשלומי ארנונה לעיריות, חשבונות חשמל לחברת חשמל, מים, ביטוח, דלק, אוכל לחיילים, הסעות וכיוצא באלה. כל אלה קרויים בעגה התקציבית הצבאית ״התקשרויות אחד לאחד״. כלומר, הן כולן ישולמו באותה השנה התקציבית שבה התקבל הכסף ממשרד האוצר, ולכן אין למשרד הביטחון כל גמישות בעניין. נניח שכל זה עולה 20 מיליארד שקל בשנה, כך שבסופו של דבר נותרים כ-5 מיליארד שקל גמישים.
ה-5 מיליארד האלה משמשים את צה״ל למה שהוא מגדיר התעצמות צבאית. כלומר, פיתוח אמצעי לחימה חדשים, מערכות טכנולוגיות צבאיות עתידיות וכיוצא באלה, או רכש של מערכות כאלה ואמצעי לחימה שונים (בין אם אלה מטוסים, פצצות או נגמ״שים). ובדיוק בנקודה הזו מתחיל התרגיל התקציבי.
פיתוח ורכש של מערכות ביטחוניות זה עניין שלוקח זמן. ולכן, משרד הביטחון לא בהכרח עומד להוציא באותה שנה את כל הכסף שקיבל ממשרד האוצר במסגרת התקציב שאושר בכנסת. אז מה עושים? במשרד הביטחון עושים את הדבר הבא, ששום משרד ממשלתי אחר לא מסוגל לעשות – הם ממנפים את התקציב, כלומר משתמשים בכל שקל יותר מפעם אחת. טפח מהשיטה הזו חשף לפני כמה שבועות בראיון ל״כלכליסט״ מפקד זרוע היבשה אלוף גיא צור, שהיה בעברו ראש חטיבת התכנון באגף התכנון בצה״ל, ויודע היטב כיצד בונים את תקציב הצבא.
אם למשל פרויקט טכנולוגי צבאי מסוים יימשך על פני שנתיים, היועכ"ל ממנף את הכסף פי שתיים. כלומר, הוא מתקצב את הפרויקט הזה, אבל במקביל, משתמש באותו בסיס כספי בשביל תקציב פרויקט נוסף. הרי בינתיים לא הגיעו החשבוניות לתשלום מהפרויקט הראשון, אז למה שהכסף יישכב סתם בחשבון ויעבור כעודף לשנה הבאה? ואם פרויקט מסוים יימשך על פני שלוש שנים, המינוף יהיה אפילו גדול יותר. ואם חמש שנים, עוד יותר, וכן הלאה.
כך יוצא שמתקציב של 50 מיליארד שקל, משרד הביטחון יודע לבנות תקציב גדול יותר. בכמה גדול יותר? למרות מאמצים רבים ״כלכליסט״ לא הצליח למצוא תשובה חותכת לשאלה הזו. במשרד האוצר לא ידעו להשיב על כך, ובמשרד הביטחון סירבו להשיב. זה יכול להיות 60 מיליארד שקל, וזה יכול להיות אפילו יותר מזה. חשב משרד הביטחון צחי מלאך קרא לשיטה הזו באותו דיון של ועדת הכספים ״אובר בוקינג על התקציב״. על דבר אחד אין חולק, תקציב ההתקשרויות שהצבא עובד על פיו גדול מהתקציב שאושר בכנסת. (עדכון מאוחר: ככל שהצלחתי לברר, תקציב ההתקשרויות עומד ככל הנראה על 20 מיליארד שקל, כשהמקור שממנו הוא מנופח הוא כנראה באזור ה-5 מיליארד שקל, אבל אלה ההערכות בלבד).
ואם לא די בזה, הרי שבכל פעם שמשרד הביטחון מקבל הבטחה לתוספת תקציבית עתידית – בין אם זו הבטחה פורמלית בעקבות דיון בקבינט הביטחוני ובין אם זה פשוט כי ראש הממשלה הבטיח לאנשי משרד הביטחון שיביא כסף במהלך השנה – הוא מזין את ההבטחה הזו לתקציב נוסף לתוך תקציב ההתקשרויות, ומגדיל גם את הכסף הזה פי כמה וכמה בהתאם לשיטת הניפוח שתוארה קודם.
ומה עם תקציב הביטחון הרשמי? זה שאושר בכנסת? במשרד הביטחון יש שם עבור התקציב הזה. הם קוראים לו ״תקציב המימון״, כי זהו התקציב שמשקף מבחינתם רק את הזרם השוטף של המזומנים שיוצאים ממשרד האוצר מדי חודש ומגיעים לחשבון הבנק של משרד הביטחון ושאיתם משלמים את החשבוניות עבור הפרויקטים. עבור כל יתר משרדי הממשלה זה התקציב היחידי ואין בלתו, אבל בעבור משרד הביטחון זהו רק תקציב המימון. סוג של המלצה.
המשימה העיקרית של היועכ"ל ואגף התקציבים במשרד הביטחון היא לוודא שבכל רגע נתון יש מספיק כסף בחשבון הבנק של משרד הביטחון בשביל לממן באופן שוטף את תקציב ההתקשרויות הגדול יותר. הדרך לעשות את זה היא על בסיס הנחות עבודה סטטיסטיות. כלומר, משרד הביטחון בודק מה היה קצב ביצוע פרויקטים דומים בעבר, ומתוך כך מסיק מה יהיה קצב ביצוע פרויקטים בעתיד ועל סמך ההנחות האלה מנפח את התקציב המקורי לתקציב ההתקשרויות.
כשאגף התכנון של צה"ל יושב לבנות את תוכנית העבודה הצה"לית לשנה הבאה (תהליך שמתחיל באמצע כל שנה), מחליט על איזה פרויקטים הולכים ולאיזה אין כסף, הוא עושה זאת על סמך התקציב הגדול יותר, המנופח, זה שבנה היועכ"ל בלי שום אישור של משרד האוצר או של הכנסת.

על פי גורמים רבים ש״כלכליסט״ שוחח איתם בשבועות האחרונים עולה כי המתודה הכלכלית המדויקת שבה אגף התקציבים במשרד הביטחון מנפח את התקציב המקורי שאושר בכנסת לתקציב ההתקשרויות הגדול יותר תלויה בעיקר בזהות היועכ״ל שמכהן באותה עת.
על פי אותם גורמים, בתקופת כהונתו של תא״ל פרוזנפר בתור היועכ״ל, הוא לקח את העניין הזה ״עד לקצה״, כלשונו של אחד הגורמים. פרוזנפר היה בשר מבשרה של מערכת ביטחון. קודם לכהונתו בתור היועץ הכספי לרמטכ״ל הוא שימש במגוון תפקידים צבאיים, ובהם ראש מחלקת תקציבי יבשה, ראש לשכת מפקד מפח״ש וראש לשכת מפקד פיקוד העורף. השאיפה שלו היתה לאפשר לצה״ל לנפח למקסימום האפשרי את התקציב המקורי.
מחליפו, תא״ל ראם עמינח, היה מינוי חיצוני שהוצנח על ידי אהוד ברק. עמינח אמנם הציג את עצמו בראיון פרישה שנתן ל״כלכליסט״ כמי שצמח במערכת הביטחון, אולם בפועל הוא רואה חשבון שנמנה על צמרת הקהילה הפיננסית של המשק הישראלי, וככזה הוא נתפס בתוך צה״ל. על פי הגורמים ש״כלכליסט״ שוחח איתם עמינח היה הרבה יותר נוקשה עם הצבא מבחינה תקציבית, ועם יד קפוצה בהרבה על ההדק התקציבי. ככל הידוע, הוא ניפח את תקציב הביטחון המקורי פחות מאשר ביחס לקודמו פרוזנפר, אולם אין לכך עדות רשמית.
בשיחה עם ״כלכליסט״ הסביר היועכ״ל לשעבר ראם עמינח כיצד התהליך הזה עובד. ״תקציב התקשרויות זה בעצם היכולת שלי לייצר מחויבות חוקית, והמילה הזו חשובה, כלפי גורמים חיצוניים. נכון שעוד לא שילמתי כסף, אבל יום יבוא ואצטרך לשלם. ולכן בעצם אני פועל בשני מישורים, וזה מאוד דומה לאיך שאתה מנהל את משק הבית שלך. מישור אחד הוא מישור המזומן ואתה צריך לראות שכל הזמן אתה יכול לעמוד בחשבון הבנק שלך בהוצאות שלך. אבל יש לך עוד מישור, עתידי, שבו אתה משתמש בכרטיסי אשראי וצ׳קים וצריך לדאוג שלא יבוא יום שלא יהיה לך כיסוי. כך גם אני צריך להסתכל על הזמן קדימה, שנה, שנתיים או שלוש, ולראות כל הזמן אם תקציב המזומן שלי מאפשר לי לעמוד בתקציב ההתקשרויות שלי.
״למה זה קשה? כי אני מנסה להבין מה יהיה תקציב הביטחון ב-2017 ואני לא מצליח. אבל אני צריך לעשות התקשרות ל-2017, ואף אחד לא אמר לי מה יהיה התקציב שלי, וגם כשאומרים לי הניסיון מלמד שזה לא סופי. ולכן אני צריך לעשות הערכה מסוימת, תהליך מסוים שבו אני לוקח החלטות על נתונים שלא ידועים לחלוטין. והשאלה היא עד כמה אתה לוקח סיכון, או עד כמה אתה שמרן. אני אף פעם לא הגעתי למצב שהיה חסר לי כסף כי כל הזמן עשיתי הערכה של מה אני הולך לקבל ומה אני הולך להוציא״. לא ניתן היה להשיג את תגובתו של תא״ל (במיל׳) מהרן פרוזנפר.
כך או אחרת, בין אם בגישה שמרנית יותר או פחות, המשמעות של התהליך הזה היא שמשרד הביטחון מנהל סיכונים תקציביים בעצמו ועל דעתו, מבלי להתייעץ עם אף גורם חיצוני ומבלי לקבל שום אישור לכך. לזה התכוון אורי אריאל באותו דיון כשאמר שהעניין מנוגד לחוק.
השאלה היא רק מה קורה אם משרד הביטחון טועה בחישובים הסטטיסטיים שלו. כלומר, מה המחיר אם פתאום קורה משהו לא צפוי ומתברר שאין כסף מזומן שוטף להעביר לתקציב הביטחון חרף התחזית המוקדמת בשביל לממן את כל ההתקשרויות שלו.
מה עושים אז?
השאלה הזו עמדה למבחן בסוף 2011.

חלק 2

פרק שלישי | ינואר 2012, חדר ישיבות הממשלה

המחאה החברתית פורצת, ומשרד הביטחון מאבד שליטה תקציבית

ב-14 ביולי 2011 חבורת צעירים מתל אביב הקימו כמה אוהלים בקצה שדרות רוטשילד, מול תיאטרון הבימה, והתחילו תגובת שרשרת כלכלית-פוליטית שאף אחד לא צפה מראש. גם לא אנשי התקציבים של משרד הביטחון.
באוגוסט 2011, בתגובה למחאה החברתית, ראש הממשלה נתניהו הקים את ועדת טרכטנברג. חודש לאחר מכן הוועדה הגישה את המלצותיה. בין היתר, היא המליצה לבטל את הורדת המסים של נתניהו, והמליצה לתת חינוך חינם לילדים בגילאי 3-4.
ומאיפה יבוא הכסף? ועדת טרכטנברג המליצה לממן חלק מההמלצות שלה על ידי קיצוץ של 2.5 מיליארד שקל מבסיס תקציב הביטחון. קיצוץ מהבסיס פירושו קיצוץ קבוע, כזה שנמשך גם לשנים הבאות. כלומר שאחרי שנתיים כבר מדובר בקיצוץ מצטבר של 5 מיליארד שקל. ואם להביא בחשבון שצה״ל לוקח את התקציב הרשמי ומנפח אותו לפי השיטות שלו לתקציב ההתקשרויות, אפשר להבין שקיצוץ של 2.5 מיליארד שקל האלה פירושו עבור צה״ל קיצוץ גדול בהרבה.
השוק התקציבי הזה תפס את צה״ל בסוף שנה שהוגדרה על ידי הגורמים ש״כלכליסט״ שוחח איתם כשנת אופורייה תקציבית. על פי העדויות האלה, באותה תקופה הכסף כמו נשפך מהשמיים, בין אם בגלל תוספות התקציב שאחרי מלחמת לבנון השניה וכתוצאה מהמלצות ועדת ברודט, ובין אם בגלל תקציבים שהגיעו לצה״ל כתוצאה ישירה מהחלטות ראש הממשלה. התיאורים האלה מלמדים עד כמה השבר התקציבי של תחילת 2012 היה גדול.

מבחינת משרד הביטחון ההמלצה של ועדת טרכטנברג הזו היתה שינוי כיוון מוחלט שאף אחד לא צפה אותו. יותר מזה. מבחינת משרד הביטחון ההמלצה לקצץ 2.5 מיליארד שקל מתקציבו הייתה בבחינת גזרה שאי אפשר לעמוד בה. כי קיצוץ כזה היה יוצר פער גדול מדי ולא מתוכנן בין תקציב משרד הביטחון הרשמי לבין תקציב ההתקשרויות שעל פיו צה״ל עובד באמת. או במלים אחרות, קיצוץ כזה היה גורם לכל הצבא פשוט לעצור, להפסיק את כל הפעילות בבת אחת, כי לא היה מספיק כסף מזומן בחשבון הבנק של משרד הביטחון בשביל לממן את הפעילות השוטפת שלו. ״צה״ל הכניס את תקציב המדינה כולו להריון״, אם להשתמש בלשונם של חלק מהגורמים.
שר הביטחון דאז אהוד ברק נעמד על הרגליים האחוריות, וכך גם הרמטכ״ל דאז בני גנץ. השניים טענו כי אין הם מוכנים בשום אופן להסכים לקיצוץ תקציבי. ראש הממשלה היה במצוקה. מצד אחד הרחובות בערו ונתניהו הבין שהוא מוכרח ליישם את המלצות טרכטנברג, ובעיקר את ההמלצה היקרה שבהן – סבסוד גני הילדים לגילאי 3-4. מצד שני, הדרך לעשות זאת עוברת דרך קיצוץ בתקציב הביטחון, וקיצוץ כזה יעצור את פעילות הצבא, כי הצבא כבר התחייב להוציא כסף שאין לו ולכן לא יישאר כסף לממן את הקיום השוטף.
מה עושים?
לנתניהו לא היתה ברירה. בינואר 2012 אישרה הממשלה את מסקנות ועדת טרכטנברג בתחום החינוך, ובאותה נשימה אישרה קיצוץ של 3 מיליארד שקל בבסיס תקציב הביטחון. אבל, בשביל שהפעילות הצבאית לא תעצור הממשלה נתנה למשרד הביטחון תוספת תקציב חד פעמית של 3.1 מיליארד שקל. או בקיצור, הממשלה נתנה למשרד הביטחון קצת אוויר לנשימה – זמן התארגנות – ודחתה את הבעיה לשנת 2013.
גורם שנכח באותה ישיבה סיפר ל״כלכליסט״ שהוא פשוט לא הצליח להבין מדוע שרי הממשלה, בהובלת ראש הממשלה, מגדילים במו ידיהם את גירעון המדינה. שכן אם הממשלה החליטה לקצץ מתקציב הביטחון 3 מיליארד שקל ולהוציא אותם למטרות אחרות, אבל במקביל הוסיפה 3.1 למשרד הביטחון מבלי שיש לכך מקור תקציבי כלשהו, הרי שהממשלה במו ידיה הגדילה את הגירעון בתקציב המדינה. אותו מקור סיפר ל״כלכליסט״ כי שאל את פקידי האוצר מדוע הם נותנים יד לעניין הזה, אבל זכה רק למשיכות כתף ולגלגולי עיניים.
כעת החידה הזו נפתרת. כל מי שהיה במעגלים הפנימיים של קבלת ההחלטה ההיא יודע שמשרד הביטחון, בגלל שיטת העבודה שלו עם תקציב ההתקשרויות, פשוט לא הותיר לראש הממשלה כל ברירה אלא להגדיל את הגירעון התקציבי של הממשלה כולה, כי משרד הביטחון היה חייב להוציא את הכסף.

האירוע הזה, העובדה שמשרד הביטחון לא הותיר לו ברירה, הרגיז מספיק את ראש הממשלה נתניהו עד כדי כך שהיה מוכן לאמץ את החלום הרטוב של אנשי משרד האוצר – להחיל שקיפות על תקציב הביטחון. מה שאנשי האוצר ניסו לעשות זה שנים ללא הצלחה, הם הצליחו לעשות אז, בחסות המשבר התקציבי שמשרד הביטחון היה נתון בו.
ואמנם, באותה החלטת ממשלה הוחלט גם להטיל על משרד הביטחון ומשרד האוצר ״לבצע את כל הפעולות הנדרשות כך שתוך 60 יום ייפתחו מסופים באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר ובאגף הכספים במשרד הביטחון (שבראשו עומד חשב משרד הביטחון – ש״א) שיאפשרו צפייה ישירה בזמן אמת, ללא יכולת שינוי, בכל מערכות התקציב והשכר של משרד הביטחון״.
צריך לקרוא את הסעיף הזה בתשומת לב בשביל להבין עד כמה עד לאותו הרגע למשרד האוצר לא היתה שום גישה לנתוני תקציב הביטחון. ושימו לב, משרד הביטחון הקפיד להכניס את המלים ״ללא יכולת שינוי״ לתוך הסעיף הזה, כך שגם אם למשרד האוצר תהיה היכולת לראות את הנתונים, לא תהיה לו כל יכולת להשפיע עליהם. בפרק הבא נרחיב על עניין השקיפות הזה, ונתאר מה יצא ממנו בסופו של דבר.

במקביל למה שהתרחש בממשלה, גם בצה״ל הבינו שהם הגיעו לנקודת שבר תקציבית, ושהמודלים הסטטיסטיים שלהם לא הצליחו לחזות את המחאה החברתית ואת שינוי הכיוון התקציבי שהממשלה כפתה עליהם.
על פי עדויות שאסף ״כלכליסט״, בשביל למזער נזקים סגן הרמטכ״ל דאז יאיר נווה הנחה לאגף התכנון בצבא וליועכ״ל הטרי ראם עמינח להתחיל לאסוף מהיחידות הצבאיות את כל ההתקשרויות שעוד לא נחתמו (כלומר, כאלה שבהן עדיין לא נחתם חוזה מול הספק החיצוני שאמור לספק לצה״ל את השירות או את המוצר), ולעצור את כל הפרויקטים האלה עד לקבלת אישור פרטני. פשוט לא היה די כסף בקופה בשביל לשלם על כל הפרויקטים האלה.
במשך החודשים הבאים (ככל הנראה ארבע או חמישה) היועכ״ל ואגף תכנון עבדו יחד בשביל לאשר באופן פרטני כל הוצאה תקציבית, אפילו העברות תקציביות בתוך הצבא שבימים כתיקונם בכלל לא מצריכות אישור מלמעלה. היועכ״ל לא שחרר תקציבים ליחידות הצבאיות וכתוצאה מכך היחידות נאלצו לעצור התקשרויות, לעיתים אפילו כאלה שכבר יצאו לפועל. ככה זה כשנגמר הכסף.
באמצע 2012 התחילה להתברר תמונת הגירעון השלמה, ובסופו של דבר 2012 נגמרה בגירעון תקציבי כפול מהמתוכנן – בערך 40 מיליארד שקל. לפחות חלק מהגירעון הזה היה מעשה ידי אדם, כפי שהגדיר זאת לימים נגיד בנק ישראל לשעבר סטנלי פישר, בגלל אופן ניהול תקציב הביטחון.

פרק רביעי | מרץ 2012, משרד האוצר

האוצר והביטחון חותמים על הסכם השקיפות. בערך

עד 2010, אם לשפוט לפי המכתב של החשב הכללי וראש אגף התקציבים במשרד האוצר שהובא בתחילת הכתבה, במשרד האוצר בכלל לא ידעו על קיומו של תקציב ההתקשרויות. זה לא מקרי. עד אז לאיש במשרד האוצר כמעט שלא היתה גישה למערכות התקציביות הממוחשבות של משרד הביטחון. מדהים לחשוב שזה היה בסך הכל לפני חמש שנים.
למעשה, עד 2005 משרד הביטחון ניהל את תקציב הביטחון בעצמו, בלי ששום עין אנוש מחוץ למערכת ראתה מה הולך בתוך התקציב. ב-2003 החליטה הממשלה כי חשב משרד הביטחון יהיה מעתה מינוי של החשב הכללי במשרד האוצר ולא של מנכ״ל משרד הביטחון. וכעבור שנתיים החשב הכללי במשרד האוצר דאז ירון זליכה מינה את חשב משרד הביטחון הראשון שהיה מטעם משרד האוצר.
חשב משרד הביטחון עומד בראש אגף הכספים של משרד הביטחון שאחראי על ביצוע התקציב, כלומר בעיקר על תשלומי הרכש לספקים חיצוניים. לכאורה, אגף הכספים אמור לאשר מראש את ההתקשרויות של צה״ל. בפועל, זה לא באמת עובד כך, והאישור ניתן פעמים רבות בדיעבד, אלא אם מדובר בפרויקטים תקציביים גדולים מאוד (רכש של יותר מ-300 מיליון שקל טעון את אישור ועדת שרים מיוחדת, שאמורה להסתמך על בדיקה חיצונית שעושה המועצה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה. בפועל, גורמים רבים איתם שוחח ״כלכליסט״ העידו כי למל״ל אין כל כלים לבדוק באמת את הערכות העלות שנעשית במשרד הביטחון).
בין 2005 ל-2008 התחלף חשב משרד הביטחון פעמיים אחרי תקופות קצרות (בתחילה היה זה יוסי שטראוס שהוחלף בידי אילן לוין שכעבור שנה בתפקיד מונה להיות הממונה על השכר באוצר) כך שמשרד האוצר לא הצליח ליצור דריסת רגל אמיתית בתוך משרד הביטחון. רק בספטמבר 2008 מונה לראשונה לתפקיד חשב מטעם משרד האוצר שנשאר על כיסאו לתקופה ארוכה. זה היה צחי מלאך, שכיהן בתפקיד עד סוף 2014.
עד מהרה מלאך הפך להיות עלה התאנה של משרד הביטחון. ׳מה אתם רוצים׳, היו אומרים במשרד הביטחון בכל פעם שמישהו בא בטענות לבזבוז תקציבי, ׳צחי מלאך רואה כל התקשרות שלנו וחותם על כל חשבונית. אם היה בזבוז הוא היה עוצר אותו׳.
ואמנם, זמן לא רב אחרי כניסתו לתפקיד מלאך התראיין לתקשורת וסיפר שהוא חשוף לכל נתוני תקציב הביטחון. רק שמלאך טעה. הוא רק חשב שהוא רואה את תקציב הביטחון. הוא לא ידע שמה שהוא רואה זה תקציב ההתקשרויות, ולא תקציב הביטחון הרשמי. רק אחרי תקופה ארוכה במשרד הביטחון הבין מלאך מה באמת הוא רואה לנגד עיניו.
מלאך סיפר על כך לחברי הכנסת באותה ישיבה של ועדת הכספים בלשכת שר הביטחון בדצמבר 2011, שלוש שנים אחרי שנכנס לתפקיד: ״אם אני יושב במשרד לאיכות הסביבה ופותח את המחשב, אני רואה את התקציב שהכנסת אישרה. יש ממשק ישיר בין הסעיפים שאתם אישרתם למחשב של החשב בכל משרד ממשלתי. תפקידו של החשב לעשות בקרה בזמן אמת ולוודא שלא חורגים מהתקציב שאתם אישרתם. במשרד הביטחון התפקיד שלי הוא אותו התפקיד, אלא שאני עושה את הבקרה הזו על תקציב שראם (הכוונה ליועכ״ל ראם עמינח – ש״א) מכניס למחשב וזה נקרא תקציב התקשרות, כי זה לא התקציב שאתם אישרתם אלא זה תקציב אחר״.
באותה ישיבה סיפר מלאך כי ברגע שלמד על כך שצה״ל מתנהל על בסיס תקציב אחרי לגמרי מזה שאושר בכנסת הוא דיווח על כך לחשב הכללי במשרד האוצר ולראש אגף התקציבים, מה שהוביל למכתב ההוא מאמצע 2010 שנשלח למנכ״ל משרד הביטחון על מנת שיבהיר מאיפה צץ תקציב ההתקשרויות. אגב, כבר בדוח ועדת ברודט לבדיקת תקציב הביטחון, ב-2007, היה ניתן לראות ניצנים לעובדה שצה״ל מתנהל על בסיס תקציב אחר מתקציב המדינה הרשמי, אם כי מאוד בצמצום.
מאמצע 2010 ניסו החשב הכללי ואגף התקציבים באוצר לשכנע את ראש הממשלה לחייב את משרד הביטחון לפתוח את המערכות שלו בפני משרד האוצר כך שיהיו שקופות, אך ללא הועיל. רק בתחילת 2012, בגלל הברוך התקציבי שמשרד הביטחון נקלע אליו, אנשי האוצר הצליחו לשכנע את ראש הממשלה, והשקיפות יצאה לדרך בהסכם שנחתם במרץ 2012.

אבל למרות ההצהרות החגיגיות של שר האוצר דאז יובל שטייניץ (״השקיפות תחסוך למדינה 2 מיליארד שקל בשנה״), בינתיים רוב ההבטחות האלה הן בעיקר על הנייר. מה שקרה מאז שנחתם הסכם השקיפות הוא שמשרד הביטחון חיבר מסוף מחשב באגף התקציבים במשרד האוצר (שנמצא בחדר מיוחד שהכניסה אליו מאובטחת וניתנת רק לבעלי סיווג מתאים), אבל באגף עדיין לא רואים את כל התקציב. למשל, הם לא רואים את תקני כוח האדם, והם לא רואים כמויות של אמצעי לחימה וכיוצא באלה. ובעיקר, אין להם מושג – כך הם טוענים – מה הגובה הכולל של תקציב ההתקשרויות.
באגף החשב הכללי, לעומת זאת, התמונה שונה. בגלל שהחשב של משרד הביטחון הוא איש החשב הכללי, הוא עצמו חשוף לנתונים בגלל שהוא נמצא במשרד הביטחון ועובד על המערכות של המשרד. יתר על כן, מאז 2012 היועכ״ל מדווח לחשב משרד הביטחון על הניפוח שהוא מבצע לתקציב המקורי ליצירת תקציב ההתקשרויות, אבל פה השקיפות נגמרת.
כפי שמלאך הבהיר באותו דיון בוועדת הכספים, על אף שהוא חשוף לנתונים הוא אינו יכול לבצע עליהם בקרה בזמן אמת, אלא רק ביקורת בדיעבד. ״בצה"ל אני לא עושה בקרה. אני לא משלם ולא עושה בקרה. אין לי יכולת טכנית אפילו לעשות בקרה או יכולת טכנית אפילו לעצור אם אני רואה משהו לא בסדר״, אמר מלאך בדיון.
היועכ״ל לשעבר עמינח אישר ל״כלכליסט״ שלמשרד האוצר יש שקיפות לגבי התקציב (אם כי לא בהכרח לגבי ענייני שכר וגמלאות) וכי אין למשרד האוצר יכולות בקרה אמיתיות. ״היו לי יחסי אמון קרובים מאוד עם משרד האוצר, גם עם אגף החשב הכללי וגם עם אגף התקציבים. הם ידעו שכל מספר שלי הוא אמין, ושאני מתנהל בשקיפות. כי אני האמנתי שהשקיפות תייצר דיבידנדים גדולים. זה נכון שיש להם שקיפות ויש להם בקרה תקציבית מסוימת, אבל בעיני האיזון נכון. זה נכון שמשרד הביטחון עובד אחרת מכל משרדי הממשלה האחרים, אבל כך זה צריך להיות״.
בשורה התחתונה, מה שבאגף החשב הכללי היו רוצים הוא לא רק שקיפות, אלא יכולת בקרה. כלומר, להגיע למצב שהיועכ״ל יהיה חייב לדווח בזמן אמת לחשב משרד הביטחון בזמן שהוא מזין את המספרים בתקציב ההתקשרויות, שיסביר לו בדיוק על פי איזה הנחות עבודה ניפח את מספרי התקציב, ושלחשב משרד הביטחון תהיה היכולת לעצור ניפוחי תקציב מסוימים אם הם לא נראים לו סבירים. בשביל שאירועים כמו 2012 לא יחזרו על עצמם. וזה מה שבמשרד הביטחון לא מוכנים לתת בשום פנים ואופן. עד לרגע קצר בסוף 2013 שבו היה נדמה למשרד האוצר לרגע שהנה הנה הוא מצליח לשנות את התמונה הזו.

פרק שישי | מאי 2013/אוקטובר 2013, חדר ישיבות הממשלה

כשמנכ״ל משרד הביטחון שלף את נשק יום הדין

אחרי ש-2012 הסתיימה בגירעון כפול מהמתוכנן, שחלקו נבע בגלל התחייבויות היתר של משרד הביטחון שכבר אי אפשר היה לקצץ, ראש הממשלה הבין שהוא לא יצליח לאשר את תקציב המדינה לשנת 2013, והקדים את הבחירות. לאחר הבחירות נכנס יאיר לפיד למשרד האוצר, הבין את גודל הברוך התקציבי שהשאירו לו, ואישר בכנסת את תקציב 2013-2014 שכלל העלאות מסים וקיצוצים.
במאי 2013, רגע לפני אישור התקציב בממשלה, הקבינט הביטחוני אישר את הצעת משרד האוצר לקצץ 3 מיליארד שקל מבסיס תקציב הביטחון בשנת 2014. עבור צה״ל ומערכת הביטחון היה מדובר במכת מוות תקציבית. גם ככה הם בקושי התאוששו מהשבר התקציבי של 2012, ופתאום מנחיתים עליהם עוד קיצוץ, כשהם עדיין מתקשים לעמוד בכיסוי ההתחייבויות שנכנסו אליהן בשנים הטובות.
היועכ״ל טען אז שהסיפור הזה לא נגמר, ושבהמשך השנה הממשלה תוסיף עוד תקציב למשרד הביטחון, כי פשוט אין שום דרך להמשיך לקיים את הצבא תחת הקיצוץ הזה. ואמנם, באוקטובר 2013 הקבינט התכנס שוב לישיבה סוערת במיוחד. למעשה, זו לא היתה ישיבה אחת אלא רצף של דיונים שנמשך על פני כמה ימים. אגף התקציבים במשרד האוצר נקט במדיניות של הכל או כלום ולא היה מוכן לשמוע מהדרישות של הביטחון לתוספת תקציב.
באגף החשב הכללי נקטו בגישה אחרת. שם היו מוכנים לתמוך בתוספות תקציביות אבל בתנאי אחד – שמערכת השקיפות והבקרה שהוכרז עליה בחגיגיות ב-2012 תהפוך באמת למערכת של שקיפות ובקרה, ולא רק שקיפות. כלומר, שהיועכ״ל יצטרך לדווח לחשב משרד הביטחון ולקבל את אישורו בזמן אמת, מראש ולא בדיעבד, על המעבר מהתקציב הרשמי לתקציב ההתקשרויות הגדול יותר.
במשרד הביטחון דחו את הדרישה הזו בתוקף, כמו תמיד, אבל החשבת הכללית מיכל עבאדי בויאנג׳ו הצליחה לשכנע את ראש הממשלה שמדובר בצעד הכרחי, שיחסוך כסף לתקציב המדינה ובעיקר ימנע הישנות של מקרים נוספים בעתיד שבהם יתברר כי משרד הביטחון כבר התחייב על תקציבים שפתאום אין מאיפה לשלם.
לרגע קצר היה נדמה שהניצחון של משרד האוצר מובטח. אבל אז מנכ״ל משרד הביטחון דן הראל בחר בגישה של הפוך על הפוך. הראל אמר לראש הממשלה שהחלטה כזו פירושה חיסול הגמישות התקציבית של משרד הביטחון, ושאם ככה אז משרד הביטחון מוותר על כל הדרישות התקציביות שלו. או בקיצור, אם אתם רוצים בקרה תקציבית, אז אנחנו לא רוצים יותר כסף, והמשמעות תהיה שניתן פחות ביטחון, והאחריות תהיה עליכם, על הפוליטיקאים.
האיום הזה עבד. ראש הממשלה נתניהו לא היה מוכן לקחת על אחריותו שלמערכת הביטחון לא יהיה מספיק תקציב, ודחה את דרישת האוצר לקבל מנגנון בקרה. ההצעה ירדה מהפרק והקבינט אישר תוספת תקציב של 2.75 מיליארד שקל. בהמשך אושרו עוד מיליארד ועוד אחד למשרד הביטחון בשתי הזדמנויות שונות (בשל סיכומים ישנים וכתוצאה מהתחייבות להזדרז לפנות את שדה דוב, התחייבות שרחוקה ממימוש). משרד הביטחון לא הגיב לעניין זה.
התוספת הזו היתה אמורה להיות סוג של מקדמה לשנת 2014, כך שב-2014 משרד הביטחון לא יחזור לבקש עוד כסף. ההבטחה הזו לא החזיקה הרבה, ובאמצע 2014 צה״ל הודיע שהוא עוצר את כל האימונים שלו כי אין לו מספיק תקציב. אבל עוד לפני שהביטחון והאוצר הספיקו להעלות את גובה הלהבות, נחטפו שלושת הנערים ביהודה ושומרון וצה״ל יצא למבצע שובו אחים, שהתגלגל למבצע צוק איתן בעזה, שנגמר בסופו של דבר במלחמה היקרה ביותר בתולדות צה״ל, ובתוספת של 7 מיליארד שקל לתקציב הביטחון לכיסוי המלחמה, ובהבטחה של תוספת של 6 מיליארד שקל לתקציב הביטחון בשנת 2015.

סוף דבר

האם ועדת לוקר תשנה את שיטת התקצוב ותכניס בקרה תקציבית

באותה ישיבה של הקבינט באוקטובר 2013, מלבד התוספת התקציבית הוחלט גם על הקמת ועדה ציבורית שתבחן – שוב – את תקציב משרד הביטחון מהמסד ועד הטפחות. ראש הממשלה מינה את מזכירו הצבאי לשעבר אלוף (במיל׳) יוחנן לוקר לעמוד בראש הוועדה הזו, שהחלה לפעול רק בסוף מאי 2014. בוועדה חברים אנשי ביטחון דוגמת אלוף (במיל׳) עמי שפרן ומי שהיה נשיא ומנכ״ל אלביט מערכות יוסי אקרמן, וגם אנשי כלכלה דוגמת מנכ״ל אקסלנס לשעבר דוד ברוך והמשנה למנכ״ל כלל ענת לוין, וחברים נוספים.
הוועדה פועלת מאז תחת מעטה חשאיות מוחלט, וכל הגורמים ש״כלכליסט״ שוחח איתם טענו כי אין להם מושג מה היא צפויה להמליץ. ככל הידוע הוועדה סיימה את עבודתה אם כי הדוח הסופי שלה כנראה נכתב בימים אלה, שכן חבריה חיכו לראות מה יהיו תוצאות הבחירות. הדוח שיוגש יכלול המלצות לגבי תקציב הביטחון החל משנת 2016 ואילך.
ככל הידוע נושא תקציב ההתקשרויות ופוטנציאל הסיכון שלו (אל מול התועלת שבגמישות שהוא מעניק לצה״ל), עלה בדיוני ועדת לוקר, כמו גם הדרישה של משרד האוצר ליצור בקרה על השימוש בתקציב ההתקשרויות.
לפי שעה לא ידוע מה הוועדה צפויה להמליץ בעניין, אם בכלל. אם הוועדה לא תמליץ לראש הממשלה להגביר את הבקרה של משרד האוצר בזמן אמת, סביר מאוד להניח כי משרד האוצר ייצא למסע שכנוע עצמאי שכל תוספת תקציבית למשרד הביטחון בלי יצירת מנגנוני בקרה פירושה הגדלת הסיכון שיבוא יום ותקציב הביטחון יכניס, שוב, ״את תקציב המדינה כולו להריון״.

תגובת משרד הביטחון

משרד הביטחון מנהל את תקציבו בהתאם לחוק ובשקיפות מלאה. בניגוד לנטען, כל פרויקט התקשרות מעל 200 מיליון ₪ עובר אישור ועדת שרים והכנסת. בשנים 2008-2012 מערכת הביטחון עבדה על פי מתווה ברודט והתוכנית הרב שנתית שאושרה ותוקצבה על ידי ממשלת ישראל. לצערנו, משרד האוצר לא עמד בהתחייבויותיו ושינה את כללי המשחק תוך כדי תנועה- לא תקצב את המערכת כפי שהובטח ואף הכניס תוספות לא מתוכננות, בהסכמים שהיו אמורים לכלול פיצוי חיצוני- אך גם את זה לא עשה. יודגש- היכולת לבצע פרוייקטי התעצמות היא אך ורק על בסיס התקשרויות והתחייבויות ארוכות טווח.

מסגרת: איך זה נראה מהעיניים של צה״ל ומערכת הביטחון

העובדה שצה״ל לוקח את תקציב המדינה הרשמי ומנפח אותו לפי מקדמים סטטיסטיים לתקציב ההתקשרויות שמשמש אותו כתקציב העבודה שלו נובעת מכך שאופי העבודה של צה״ל הוא רב שנתי. צה״ל ומשרד הביטחון מפתחים מערכות טכנולוגיות ומבצעיות, הם רוכשים אמצעי לחימה ובונים דברים. כל אלה הם פרויקטים רב שנתיים באופיים, שיכולים להימשך שנתיים, שלוש ואפילו עשר שנים ויותר. הפיתוח של מערכת כיפת ברזל, למשל, התחיל ב-2005 והסוללה הראשונה של כיפת ברזל התחילה לפעול רק ב-2011.
לכן, בשביל לגשר על הפער שבין התקציב השנתי הרגיל של משרד הביטחון לבין אופי העבודה הרב שנתי של צה״ל משרד הביטחון, במשרד הביטחון יצרו את תקציב ההתקשרויות. מבחינת משרד הביטחון, זהו הכלי הראשון במעלה בשביל לנצל את תקציב הביטחון בצורה אופטימלית, כלומר עד לשקל האחרון. זה מה שהופך את משרד הביטחון ליעיל, לעומת משרדי הממשלה האחרים.
שר הביטחון לשעבר אהוד ברק הסביר זאת בישיבת ועדת הכספים בדצמבר 2011: ״במשרדים אחרים אין התקשרויות רב שנתיות ובסופו של דבר הם לא מגיעים לביצוע מלא של התקציב. חלק מהרזרבות שנוצרות והמעברים משנה לשנה נובע מכך שמשרדי הממשלה לא מצליחים לנצל את כל התקציב. במשרד הביטחון, בגלל שזה קריטי ליעילות, מנצלים את מלוא התקציב. כדי לנצל את מלוא התקציב יש תוכנית פעולה בנקראת במישור הקופה, במישור ההתקשרות ולא במישור התקצוב ויש פעולות שהן כאילו יותר מרחיבות אבל חלק מהבקרה שאנחנו עושים, תפקידה להגיע לכך שלא נוציא יותר מתקציב המדינה כי הרי בסוף אסור לנו להדפיס כסף״.
גם החשב לשעבר של משרד הביטחון צחי מלאך חושב שהשיטה עצמה היא טובה, כך הוא מעיד בעצמו בדיון ההוא של ועדת הכספים. עם זאת, בשונה משר הביטחון מלאך הוסיף בישיבה כי כל עוד שיטת העבודה הזו נעשית ללא בקרה של החשב הכללי, אלא רק על סמך הנחות העבודה של היועכ״ל, היא מציבה בסיכון את תקציב המדינה כולו.
זו גם הסיבה שבגללה למשרד הביטחון ולצה״ל כל כך חשוב שהממשלה תאשר את תוכנית העבודה הרב שנתית שלו (תר״ש). זו גם הסיבה שהרמטכ״ל מוכן להתספק בכך שתקציב הביטחון יהיה 60 מיליארד שקל בשנה בכל אחת מחמש השנים הבאות בלי שינוי. העיקר שהמקורות התקציביים יהיו ברורים, בשביל שמשרד הביטחון יוכל לגזור ממנה את תקציב ההתקשרויות המנופח בלי חשש שהכסף ייעלם פתאום.
שר הביטחון לשעבר ברק טען אמנם בדיון שלאף משרד ממשלתי אחר אין אופי עבודה רב שנתי כמו למשרד הביטחון, אבל הוא טועה. יש עוד משרד כזה – משרד התחבורה. גם משרד התחבורה, כמו הביטחון, עובד בצורה רב שנתית. כבישים, מסילות רכבת, גשרים, מנהרות, מחלפים. כל אלה פרויקטים שהתכנון והביצוע שלהם לוקח כמה שנים בכל פעם, ולכן שיטת התקצוב נפרשת על פני כמה שנים.
עם זה, מבדיקת ״כלכליסט״ עולה כי אופן התקצוב של פרויקטי התחבורה עבוד בדיוק להיפך מהשיטה של משרד הביטחון. כלומר, קודם כל משרד האוצר קובע יחד עם משרד התחבורה את המסגרת התקציבית וממנה מתחילים שני המשרדים לגזור את הפרויקטים התחבורתיים שאפשר לבצע במסגרת התקציבית הזו. כל פרויקט תחבורתי שיוצא לדרך עובר לפני כן בדיקת כדאיות כלכלית, ובכל מקרה נעשית בקרה של אגף החשב הכללי על הביצוע התקציבי של הפרויקטים האלה.
בתחילת העשור הקודם משרד התחבורה פעל בשיטה דומה, יחסית, לשיטה של משרד הביטחון, עד שבסופו של דבר התברר כי המשרד התחייב לביצוע פרויקטים בעלות יקרה בהרבה מהתקציב שאושר לו, ולכן השיטה ההיא חוסלה והוחלפה לשיטה הנוכחית.
ולבסוף, האם מה שמשרד הביטחון עושה עם תקציב ההתקשרויות בכלל חוקי. אין לכך תשובה רשמית, אבל כנראה שכן. בשביל שלא יהיה ספק בכך, במשרד הביטחון מקפידים לדרוש כל העת תוספות לתקציב ההרשאה להתחייב של המשרד, למרות שהמשרד לא מנצל את מלוא המסגרת הזו.

התחקיר פורסם הבוקר כמעט במלואו בעיתון (זה ארוך נורא, והעיתון הקדיש לזה בנדיבות מופלגת ארבעה עמודים ואני אסיר תודה על כך לעורכת שלי נעמה. תודה לירדן וליאיר על עריכת הטקסט)

כך מת עולם הפנסיה הישן, שבו המדינה לקחה אחריות על העתיד שלכם

עולם הפנסיה בישראל נחלק לשניים בתהליך הדרגתי מאמצע סוף שנות ה-90 ועד תחילת שנות ה-2000. מי שהתמזל מזלו להיות שם קודם שייך לעולם הפנסיה הישן, שזו פחות או יותר הדרגה הכי קרובה לאלוהים, במונחים פנסיוניים. מי שאתרע מזלו (כמוני) להגיע לשם רק אחר כך, מצא את עצמו נכנס לעולם הפנסיה החדש, ומפה והלאה הוא צריך לקוות שאלוהים יהיה איתו (איך התחלתי לדבר על אלוהים, השד יודע).

עולם הפנסיה הישן נחלק גם הוא לשניים. מי שנכנס לשירות המדינה (או לשלטון המקומי, או לחברות הממשלתיות, או לאחת מארבע האוניברסיטאות הגדולות), נמצא בעולם הפנסיה המושלם – עולם הפנסיה התקציבית. בעולם הזה, המדינה לוקחת 100% אחריות על העתיד של העובדים ביום שבו לא יעבדו יותר לפרנסתם. 100% אחריות פירושו שעד תחילת שנות ה-2000, העובדים אפילו לא חסכו שום דבר לפנסיה בעצמם, אלא המדינה הבטיחה להם את הכל. הכל פירושו צבירה של 2% בשנה (ולמיוחסים, 3% בשנה, 4%, ולחלקם אפילו 6% ו-7% בשנה), עד למקסימום של 70% מהשכר האחרון (ולמיוחסים – גם יותר מזה, 76% ואפילו 100% במקרים מסוימים).
עולם הפנסיה הזה היה כל כך מושלם, שעד לאחרונה, הפנסיה הזו המשיכה לעלות גם אחרי שהעובדים יצאו לפנסיה, כי היא היתה צמודה לשכר של העובדים שעדיין במערכת. כלומר, אם העובדים קיבלו העלאת שכר, גם הפנסיונרים קיבלו. למה זה הגיוני? אין לי מושג, אבל ככה זה עבד עד לשנים האחרונות ממש.
צריך להגיד ביושר, מלבד ההטבה המופלאה לעובדים, זה עזר גם למדינה, בשני אופנים. ראשית, עד תחילת שנות ה-2000, המדינה דפקה את העובדים שלה (לא בכל המגזרים), כי השכר שחושב לצורך פנסיה לא היה השכר המלא, אלא רק בסיס השכר, שהיה נמוך למדי. בשלב מסוים ההסתדרות קלטה את הטריק ובשנים האחרונות זה סודר, וכיום כמעט כל רכיבי השכר של מי שנמצאים עדיין בפנסיה תקציבית נחשבים לצורך הפנסיה.
אבל מעבר לזה, במשך עשרות שנים המדינה יכלה לא לשים בצד אפילו שקל לפנסיה, ובעצם לדחות את כל התשלומים האלה לעתיד (ובינתיים להוציא את הכסף על חינוך, רווחה, בריאות, ביטחון וכו׳). אבל בסוף, איזה קטע, העתיד הזה הגיע, והבטחות צריך לקיים, גם אם הן מופזרות לחלוטין. מעשית, כיום ההתחייבויות האלה שוות איפשהו בדרך לטריליון שקל (ולמדקדקים, אמנם בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל כתוב 769 מיליארד שקל בהבשלה מלאה, אבל זה לא כולל את החברות הממשלתיות, השלטון המקומי, האוניברסיטאות ואת רשת הביטחון לקרנות הפנסיה הוותיקות).

מלבד עובדי המדינה, גם מי שחסכו לפנסיה עד אמצע שנות ה-90 דרך מקום העבודה שלהם (בין אם זה היה מקום עבודה הסתדרותי או סתם גדול ומסודר), חסכו בכללים הישנים – בקרנות הפנסיה הישנות. בשונה מעובדי המדיה הם ממש חסכו בעצמם (במקביל לכסף שהמעסיקים הפקידו לקרנות הפנסיה), אבל מודל הפעולה של קרנות הפנסיה היה די דומה לזה של הפנסיה התקציבית. כלומר, על כל שנת עבודה, העובד צבר התחייבות של עוד 2% בגובה הפנסיה שלו בסופו של דבר. כך שעובד עם ותק של 35 שנה, היה אמור להגיע לפנסיה של 70% מהשכר האחרון שלו.
בשלב מסוים, אי שם בשנות ה-90, כל מיני אנשים התחילו לטעון שהעסק הזה לא הולך להחזיק מים. הקטליזטור היה, למיטב ידיעתי, העליה הגדולה מברית המועצות לשעבר. פתאום, בבת אחת, הגיע לישראל גל גדול מאוד של אנשים, שחלק לא מבוטל מהם נכנס למעגל העבודה, וישר לתוך הקרנות הוותיקות. פתאום, אנשים שלא הספיקו לצבור כמעט כלום לפנסיה, נכנסו למעגל ההטבה הזה, ומישהו הבין שקרנות הפנסיה לא יצליחו לעמוד בהתחייבויות האלה, כי אין להם מספיק שנות חיסכון מאחוריהם. בקיצור, זה היה סוג של הונאת פירמידה, שעמדה להתפרק.
אז בתהליך הדרגתי שהתחיל ב-1995 והסתיים כשנתניהו היה שר האוצר, העולם הזה נסגר למצטרפים חדשים ובהמשך המדינה החליטה שהיא שופכת יותר מ-100 מיליארד שקל, שאנחנו שופכים עד היום ונמשיך לשפוך עוד הרבה מאוד זמן, בשביל שאשכרה תהיה פנסיה לכל אותם אנשים שהבטיחו להם פנסיה על הקרח.
וזה מביא אותנו אל ימינו אנו, ואל עולם הפנסיה החדש.

כך נולד עולם הפנסיה החדש, שבו המדינה לוקחת 0 אחריות על העתיד שלנו

כלקח או טראומה מעולם הפנסיה הישן, האנשים שבנו את עולם הפנסיה החדש בנו אותו כך שהמדינה לוקחת בדיוק 0 אחריות על העתיד שלכם, על היכולת שלכם לפרנס את עצמכם ביום שבו לא תוכלו יותר לעבוד (ולמי שרוצה לדייק, לכל היותר המדינה לוקחת 30% אחריות).
בעולם הפנסיה החדש אין יותר הבטחות (כמעט) לכלום. מה שתחסוך, תחסוך. ואפילו לא זה בטוח יהיה שלך, כי בין 70% ל-100% מכספי הפנסיה שלנו מושקעים בשוק ההון, מה שאומר שתיאורטית הפנסיה שלכם יכולה לגדול במלא, או להתכווץ במלא, תלוי מה יקרה בבורסה רגע לפני הפרישה שלכם.
המודל הזה נבנה כך שגופי הפנסיה החדשים לעולם לא יקרסו. יש בהם מנגנוני אל כשל מובנים, שיגרמו לכך שהפנסיה שלכם תתכווץ ותתכווץ בלי סוף, והעיקר שהקרנות לא יקרסו. זה יקרה אם תוחלת החיים תתארך מעבר לתחזיות, זה יקרה אם הריבית תהיה נמוכה מדי יותר מדי זמן, זה יקרה אם לא יהיו מספיק אנשים צעירים שיכניסו כסף למערכת בשביל לממן את המבוגרים, אם יהיו יותר מדי תספורות, אם התשואות לא יהיו מספיק גבוהות. זה יקרה תמיד, שוב ושוב, העיקר שהקרנות לא יקרסו, העיקר שהמדינה לא תצטרך לקחת על זה אחריות.
ואם תוסיפו לכך את השינויים בשוק העבודה, ואת העובדה שאנחנו חוסכים פחות זמן, ואת זה שאנחנו עוברים בין מלא עבודות (ולכן מושכים כספי פיצויים), ובאופן כללי נמצאים בסכנת הכחדה תעסוקתית גוברת אחרי גיל 45 ואילך, תקבלו שהפנסיה שלנו בסכנה משמעותית, בניגוד מוחלט לדור הקודם (שגם כשהפנסיה שלו באמת היתה בסכנה, המדינה פרסה תחתיו רשת ביטחון נאה על חשבון משלם המסים).

ואיך דוח לוקר קשור לכל זה לכל הרוחות?

בתווך שבין העולם הישן לבין העולם החדש נכנסים משרתי הקבע בצה״ל (ואיתם גם השוטרים, הסוהרים ואנשי השב״כ והמוסד). עולם הפנסיה הישן (הפנסיה התקציבית) בצה״ל ויתר כוחות הביטחון הסתיים בסוף 2003. בערך. זאת אומרת, כל מי שנכנס לשירות קבע מינואר 2004 ואילך חוסך לפנסיה על פי כללי העולם החדש. כל מי שהספיק להיכנס קודם לכן, הרוויח ושייך ועולם הישן.
א-מה-מה, במסגרת אותו הסכם הוחלט שלמשרתי הקבע (ויתר אנשי כוחות הביטחון) בכל זאת תינתן הטבה. כשהם יגיעו לגיל הפרישה מצה״ל, הם יקבלו מהמדינה פנסיית גישור, מאותו היום ועד להגיעם לגיל 67, או מה שלא יהיה באותה עת גיל הפרישה הכללי במשק. פנסיית הגישור הזו היא פנסיה תקציבית בתחפושת, שכן המדינה מממנת אותה מבלי שהמשרת עצמו עשה משהו לטובת העניין. ואם זה לא מספיק, באותו הסכם נקבע כי בעת הפרישה המדינה תכניס עוד 12 משכורות, כלומר משכורות של שנה שלמה, לתוך קרן הפנסיה שלו, בשביל להגדיל לו את פנסיית הגישור.
פנסיית הגישור תהיה בגובה זהה לזה שהוא היה אמור לקבל מקרן הפנסיה שלו על בסיס הסכום שצבר עד כה. ובגלל שהכסף בקרן הפנסיה יילך ויגדל ב-20 ומשהו השנה שיחלפו מגיל הפרישה מצה״ל ועד לגיל הפרישה הקבוע במשק, הרי שגם פנסיית הגישור תלך ותעלה, והכל על חשבון משלם המסים.
אותו משלם מסים, אגב, שתקוע בעולם הפנסיה החדש עם הכללים החדשים והמסריחים שלו. למה? ככה.
את זה, את הנקודה הזו בדיוק, ועדת לוקר מבקשת כעת לשנות. במקום פנסיית גישור, מענק פרישה חד פעמי, בסכום נמוך יותר. אגב, לאנשי הקבע הלוחמים שמגיעים לגיל פרישה (כלומר, מג״דים ומעלה), הוועדה ממליצה לא לגעת בפנסיית הגישור.

זו הנקודה שבה כל מיני אנשים אומרים לי – רגע, אבל אתה כל הזמן מטיף לנו שעולם הפנסיה החדש הוא מסריח, ושבמקום לקחת אחריות על עתיד שלנו המדינה מסירה את האחריות הזו לחלוטין ומפקירה אותנו חשופים בצריח. אז מה פתאום אתה רוצה לדפוק את אנשי הקבע? להיפך, במקום להוריד את אנשי הקבע למטה, תשאף לשפר את התנאים של כל היתר.
אז דבר ראשון, אני באמת שואף לשפר את התנאים של כל היתר. מי שקרא את אלפי המלים שכתבתי על ענייני הפנסיה בשנים האחרונות יודע שהמסר העיקרי שלי אינו שדמי הניהול דופקים אותנו, אלא שהמודל עצמו של עולם הפנסיה החדש דפוק. שהוא הלך רחוק מדי בהסרת האחריות מהמדינה.
דבר שני, על אף שאני בעד פנסיה סבבה לכולם, אני לא חושב שאנשי הקבע צריכים ליהנות ממה שאולי פעם היה זכות, אבל הפך עם הזמן להיות זכות יתר. תוחלת החיים התארכה, הריבית נמוכה, ועלות הפנסיה שלהם גדלה מאוד מאוד עם הזמן. את זכות היתר הזו מממן הציבור, אותו ציבור שהפנסיה שלו עצמו תהיה לא משהו בכלל. אי הצדק פה, לפחות לתפיסתי בולט (וזה, לתפיסתי, לא קשור רק לאנשי הקבע אלא לכל עולם הפנסיה התקציבית, ובטח למי שמקבלים פנסיה תקציבית של עשרות אלפי שקלים בחודש, זו פשוט שערורייה, נקודה).
העניין הוא שאני לא רואה כיצד ניתן להעלות את מצבם של כל אנשי עולם הפנסיה החדש למצבם של אנשי הקבע, כפי שמישהו אמר אתמול בטוויטר. איך בדיוק עושים את זה? ראשית, האם אנחנו בכלל רוצים שאנשים יתחילו לקבל פנסיה מגיל 40 ומשהו כמו אנשי הקבע הפורשים? פנסיה מגיל 40 ומשהו משמעותה פנסיה לאורך 40 שנה פלוס מינוס. זה מאוד נחמד הסידור הזה, אבל מי בדיוק אמור לממן את זה ומאיזה כסף? אז מספיק שנגיד שאנחנו לא באמת רוצים שאנשים יקבלו פנסיה מגיל 40 ומשהו וכבר אנחנו בעד להרע את מצבם של אנשי הקבע.
אם הכוונה היא אחרת, ופשוט להעניק רשת ביטחון לאנשים שעובדים בעבודה מסוימת ונפלטים משוק העבודה בגיל 40 ומשהו ולא מצליחים לחזור, זה כבר סיפור אחר. אבל האמת שיש כבר מנגנונים כאלה. ייתכן שהם לא טובים מספיק או נדיבים מספיק, ייתכן שצריך לשכלל אותם, ובעיקר צריך לחשוב איך מתאימים את שוק העבודה לעולם שיש בו המון צעירים מצד אחד והרבה יותר מבוגרים מצד שני מאשר בעבר. אבל זה עדיין לא אומר שאנחנו רוצים להתחיל לחלק מיליונים מכספי משלם המסים לכל מי שחצה את גיל 45.
אז אני לא בעד לחזור לעולם הישן שבו לכאורה המדינה לוקחת 100% על כולם ובפועל מדובר בהונאת פונזי שמתישהו מתפוצצת, אבל אני בהחלט בעד לא להישאר במקום שבו המדינה לוקחת 0 אחריות על העתיד שלנו. הפתרון יכול להיות איפשהו בין שני הקצוות האלה, של פעם והיום.
איך עושים את זה? יש כל מיני רעיונות שמסתובבים. למשל, על ידי פריסה מחדש של רשת הביטחון המינימלית שקיימת כבר היום לפנסיה, כך שחוסכים מבוגרים יותר יקבלו יותר. או על ידי מתן מענק פנסיה שלילי (כמו מס הכנסה שלילי) לבעלי הכנסות נמוכות. או חלוקה מחדש של הטבות המס כך שייטיבו עם מעמד הביניים ולא עם העשירון העליון. או החלת חובת פנסיה מגיל 0 בשביל להגדיל את בסיס החיסכון. יש המון המון רעיונות שמסתובבים, ואני מאוד מקווה שבקרוב אגף שוק ההון במשרד האוצר יתחיל ליישם חלק מהם (למשל, קרן פנסיה ממלכתית בדמי ניהול מוזלים. אנחנו קרובים לדבר הזה יותר מאי פעם, לשמחתי), ולמיטב הבנתי מנכ״ל משרד האוצר שי באב״ד מרכז צוות פנים-אוצרי שמטפל באופן רחב יותר בעניין הפנסיה.

בשורה התחתונה, הייתי שמח מאוד לו תנאי הפנסיה של כולנו היו משתפרים. זה לכשעצמו עדיין לא אומר שצריך להמשיך להיטיב בהטבת יתר עם הדור הנוכחי של משרתי הקבע, אלה שאמורים להיות חלק מעולם הפנסיה החדש כמו כולנו, אבל עדיין נהנים משאריות של עולם הפנסיה הישן.
זה לא עניין אישי נגד משרתי הקבע, זה עניין נגד חלוקת הטבות יתר לאוכלוסיות ספציפיות, ואי טיפול בצרכים האמיתיים של כל היתר. לכן, כשמסתכלים על התמונה הרחבה, אני בעד המלצות לוקר לעניין הפנסיה הצה״לית (אפשר לעשות בהן תיקונים, כמו למשל להרחיב את אוכלוסיית הזכאים לפנסיית גישור או להעלות מעט את המענק), אבל בבסיס, אני לא מבין מדוע אני צריך לממן הטבה בשווי מיליונים רבים לאוכלוסיה מאוד מאוד מסוימת בזמן שכל היתר מקבלים קדחת. ובאופן משלים, אני חושב (ופועל, בגזרתי) בשביל לוודא שאלה שהולכים לקבל קדחת לא יקבלו קדחת, אלא שהמדינה תיקח עליהם יותר אחריות. למשל, על ידי סבסוד יותר גדול של הפנסיה מאשר היום (אבל באופן פרוגרסיבי), וגם ביצירת כלים שיאפשרו להקטין עלויות, (קרן פנסיה ממלכתית, כבר אמרתי) או חלוקה מחדש של הטבות המס.
זה לא זה או זה. זה גם וגם. וזו נראית לי הצעה הרבה יותר מפוכחת מאשר הקריאה של חלק מהאנשים שקראתי בימים האחרונים שקוראים פשוט להשוות את תנאי הפנסיה של כולנו לאלה של אנשי הקבע.
איך נשיא המדינה היה אומר בוועדת הכספים פעם? כולנו בעד חיסול הטרור. נו יופי.

ובסוף בסוף, עם כל הדיבורים על פנסיה, יש בערך שני שלישים מהציבור שלא חסכו מעולם לפנסיה. בין אם כי לא היו בשירות המדינה ולא זכו לפנסיה תקציבית, בין אם כי לא עבדו במקום גדול ומאורגן או הסתדרותי, ובין אם היו עצמאים. מה יש לאלה? רק קדחת. כלומר, יש להם את קצבת הזקנה של הביטוח ומה שלא יהיה שהצליחו לחסוך בעצמם לאורך הדרך. ואם לא הצליחו? זבש״ם.
אשמח לראות יום אחד מישהו מתגייס לטובתם כמו ההתגייסות החצי אוטומטית לטובת אנשי הקבע.

שורש כל רע – ההתחמקות של הדרג המדיני מאחריות

בשיח המתקיים בין הדרג המדיני לבין מערכת הביטחון לגבי תכנון תקציב הביטחון ומימושו ישנו ליקוי. תפקידו של הדרג המדיני להחליט על הסיכונים הביטחוניים שעל מדינת ישראל ליטול בפער שבין המענה המלא לאיומים לבין מגבלות התקציב״

התרגיל של שר הביטחון

בעיני הוועדה, עצירת האימונים בצה״ל במאי 2014 הייתה אירוע שהוא כשל מערכתי״

משרד הביטחון הולך עיוור אחרי צה״ל

אין גורם מבקר אפקטיבי על דרישות הצבא. גם על מימוש התקציב אין פיקוח משמעותי. יתרה מזו, משרד הביטחון נוטה בדרך כלל לקבל את דרישותיו של הצבא כמעט במלואן ורואה עצמו כנציגו של הצבא ומייצגו בפני הממשלה וראש הממשלה. בעניין הזה, הצבא ומשרד הביטחון חד הם״

גם האוצר לא טלית

משרד האוצר רואה במערכת הביטחון מערכת בזבזנית ומקור לקיצוץ פוטנציאלי. לעיתים האוצר פועל מבלי לבדוק לעומק את צרכיה של המערכת ואת משמעויותיהן התקציביות״

ומה עם הגוף שאמור לפקח?

משרד הביטחון וצה״ל מתעלמים מהמועצה לביטחון לאומי במופגן ונכונים לשתף פעולה עמו רק כאשר עם נאלצים לעשות זאת כחובה פורמלית לקראת דיון בקבינט״

על הטריק התקציבי הכי חשוב של מערכת הביטחון

אחד הקשיים המרכזיים בניהול תקציב הביטחון הוא תרבות הקשחת התקציב. ככל שהחלק המוקשח בתקציב גדול יותר, החלק שנותר לאימונים ולשמירה על כשירות קטן יותר. יש במערכת הביטחון נטייה להביא להקשחת חלק גדול ככל האפשר של התקציב מתוך הנחה, שהוכחה כנכונה שנה אחר שנה, שהדבר יצור לחץ לקבלת תוספת תקציב״

על משרתי הקבע

למרבה הצער, בדעת הקהל הישראלית גוברת הביקורת על משרתי הקבע. יש לכך השפעה מזיקה מאוד על הנכונות לשרת בקבע. זוהי מגמה מסוכנת שיש בה כדי לפגוע בביטחונה של מדינת ישראל״

אף אחד לא באמת יודע כמה אנשים יש בקבע

במקרים רבים כוח האדם במערך הקבע מנוהל באופן לקוי. הצבא אינו שולט כהלכה במספר אנשי הקבע ובהוצאה על כוח אדם. לצה״ל אין הסבר מספק לגידול החד במספר אנשי הקבע בשנים האחרונות. את הגידול הלא מבוקר במספר אנשי הקבע יכול היה משרד האוצר לרסן, אך גם הוא כשל בכך״

צבא היבשה מציג: כאוס

בפני הוועדה נחשפו כפילויות וכשלים מבניים בצבא, שהבולטים שבהם, הם היקף המטות וכפילויות רבות בעבודתם. בין אלה, בולט המבנה הלא יעיל של בניין הכוח ביבשה. נראה כי צבא היבשה סובל מהפערים המשמעותיים ביותר בבניין הכוח ובמוכנותו״

השקיפות היא תנאי בסיסי

הוועדה ממליצה על יצירת שקיפות מלאה ומוחלטת של משרד הביטחון וצה״ל מול משרד ראש הממשלה, משרד האוצר והמועצה לביטחון לאומי, ונקיטת כל הצעדים הדרושים למימוש השקיפות. הוועדה מייחסת חשיבות ראשונה במעלה להמלצה זו״

מי צריך את המצוי כשאפשר ללכת על הרצוי

כבסיס לתכנון, לעיתים על בסיס הוראה של הדרג המדיני, צה״ל ומשרד הביטחון מניחים מראש תקציב גדול משמעותית מזה שקיבל משרד הביטחון בשנה הקודמת. הרושם הוא כי תוכנית העבודה של צה״ל נבנית על בסיס תקציב רצוי ולא על בסיס מה שצפוי להיות מצוי״

*

בתכנון התקציב בידי הצבא יש הנחה סמויה כי תקציב הביטחון יגדל במהלך שנת העבודה. הניסיון מלמד כי כמעט בכל שנת עבודה זוכה מערכת ביטחון לתוספת ניכרת. הנחה סמויה זו מזיקה משום שהיא ממריצה את הצבא לתכנן תוכנית עבודה המבוססת על תקיב גדול יותר, לא רק מזה שהתקבל בשנה הקודמת, אלא אף גדול משמעותית מזה שאושר בפועל״

חלופות בכאילו

צה״ל הציג בםני הוועדה את תוכנית העבודה שהוצגה בפני הקבינט יחד עם החלופות שהוצגו, אך עם זאת הוועדה סבורה כי אין מדובר בחלופות ריאליות אלא בחלופות לכאורה בלבד״

אפילו בתוך הצבא הם לא יודעים מה באמת עושים עם התקציב

הפיקוח הפנימי בצה״ל ובמשרד הביטחון לוקה בחסר מהותי. לאגף התקציבים במשרד הביטחון ולרמטכ״ל אין תמונה מהימנה על מימוש התקציב ועל היבטים שונים בניהול התקציב״

*

השיח בין אגף כח אדם ואגף התכנון לבין אגף התקציבים בצה״ל לוקה בחסר, ולכן מתקבלות החלטות בלי שמשמעותן הכלכלית והמשמעות הכלכלית של חלופותיהן משתקפת בהיבט המערכתי״

צריך בקרה הדוקה יותר, אבל לא כמו במשרדי ממשלה אחרים

ביתר משרדי הממשלה הפיקוח והבקרה של האוצר הדוקים מאוד ואולי הדוקים מדי. כל שינוי שמבקש משרד ממשלתי לעשות צריך להיות מאושר בידי אגף התקציבים. רמת פיקוח ובקרה כזו אינה מתאימה למערכת הביטחון ואינה נכונה לה. לעומת זאת, היעדר פיקוח מספק, גם הוא אינו נכון״

במקום להקטין כוח אדם, הצבא הגדיל אותו

מאז 2007 עלה היקף כוח האדם בצבא ב-12%. גידול זה סותר לחלוטין את המלצות ועדת ברודט, אשר המליצה כי הצבא יוריד את עלות כוח האדם במערכת הקבע בהיקף של 12%. אם היה הצבא מממש את המלצות ועדת ברודט, עלויות ההוצאה על השכר והיקף כוח האדם כיום היו נמוכים משמעותית״

*

מספר אנשי הקבע בעלי דרגות בכירות- סגן אלוף ומעלה, שעלויות השכר שלהן גבוהות, עלה משמעותית. על פי נתוני הצבא, בשנים האחרונות חל גידול של 8% במספר הקצינים בדרגת סגן אלוף, וגידול גם במספר אלופי המשנה ומעלה. הצבא אינו תמיד מודע להשלכות התקציביות של שינוי בהיקף כוח האדם״

כמה אנשי קבע צריך לכל הרוחות?

כשם שלצבא אין הסבר מניח את הדעת להיקף הגידול בכוח האדם, כך אין לו הסבר מספק להיקף הירידה בכוח האדם שהוא מבקש לערוך. הוועדה מתרשמת כי היקף כוח האדם של מערך הקבע הדרוש לצבא, אינו ברור לו עצמו״

*

בכמה מערכים מקצועיים בצבא מספר המשרתים גבוה באורח בלתי סביר. מספר הקציני המקצועיים המועסקים בצבא אינו פרופורציונלי לגודלו המשמעותי של הארגון. כך למשל במערכי הכלכלנים ובמערכי כוח האדם״

*

הוועדה סבורה כי כמות הקצינים המוכשרים כיום בצבא גדולה מן הנדרש, גם לאחר ההפחתה המסוימת במספר הקצינים שבוצעה בשנה האחרונה״

צה״ל מודה בעצמו שיש לו יותר מדי חיילים לא קרביים

לדברי הצבא, מצבת כוח האדם בשירות חובה עודפת בתפקידי מטה וחסרה בתפקידי לחימה. היעדר איזון זה יוצר תופעות לא רצויות באופן ההעסקה של חיילי חובה בתפקידים עורפיים. קיצור שירות החובה יצמצם תופעה זו״

פרופורציות

דרישות הצבא המעודכנות כפי שהוצגו בידי מערכת הביטחון מסתכמות בתוספת תקציב של כ-100 מיליארד שקל בחמש השנים הקרובות, נוסף על בסיס התקציב הקיים״

*

מערכת הביטחון סבורה כי לשם מתן מענה מלא לאיומים שבפניהם ניצבת מדינת ישראל דרושים לה כ-75 מיליארד שקל בכל אחת מהשנים 2016 עד 2020. עם זאת נציגי מערכת הביטחון הבהירו כי נהיר למערכת שהמשק אינו יכול לשאת בהוצאה זו״

הבחירה להעמיד בראש הוועדה לבחינת תקציב הביטחון אלוף במילואים, שחלק מתפקידו כמזכיר הצבאי של ראש הממשלה היה ללחוש על אזנו שצריך להוסיף לתקציב הביטחון, התבררה כהברקה. רק מי שמכיר את המערכת מבפנים יכול לדעת מראש מה יהיו הטיעונים שלה ולפורר אותם. הנה ניתוח של הטיעונים המרכזיים של מערכת הביטחון, ושל טיעוני הנגד שמסתתרים בתוך דוח לוקר

הטיעון: הקיצוץ בפנסיה לא יועיל לצה״ל כי האוצר ישתה את הכסף

באופן מסורתי, במשרד הביטחון טענו לאורך השנים כי אפילו אם היו מבטלים לחלוטין את כל הפנסיה התקציבית באשר היא, הצעד לא היה מוסיף אפילו שקל אחד לתקציב צה״ל, שכן משרד האוצר היה בבת אחת שותה את כל הכסף הזה. בעיקרון, מערכת הביטחון צודקת. אבל בדיוק לשם כך ועדת לוקר מציעה מודל חדש, מבריק בפשטותו. בגלל שהממשלה תחוקק מה יהיה גובה תקציב הביטחון בכל אחת מחמש השנים הבאות (59 מיליארד שקל בכל שנה, צמוד למדד המחירים לצרכן), הרי שכל שקל שמשרד הביטחון יחסוך על תשלומי פנסיה יתווסף אוטומטית לתקציב צה״ל. למעשה, צה״ל צריך לנשק ולחבק את פרק הפנסיה בהמלצות ועדת לוקר, משום שהוא צפוי לחסוך להם מיליארדים שיילכו ישירות לביטחון.

הטיעון: צה״ל מפקח מצוין על ניהול התקציב שלו בעצמו

בחודשים האחרונים נחשפו ב״כלכליסט״ ובכלי תקשורת נוספים עדויות של קצינים ממערך התקציבים של הצבא שהעידו כיצד צה״ל לא באמת יודע כיצד הוא מנצל את התקציב של עצמו, והביאו דוגמאות לאופן שבו תקציבים מנופחים באופן מלאכותי או בכלל מוצאים למטרות אחרות לחלוטין ממה שהפיקוד העליון התכוון אליו. צה״ל הכחיש אז את הפרסומים ויצא נגד הטענות של אותם קצינים. אלא שכעת ועדת לוקר מאמתת את הטענות וקובעת כי ״הפיקוח הפנימי בצה״ל ובמשרד הביטחון לוקה בחסר מהותי. לאגף התקציבים במשרד הביטחון ולרמטכ״ל אין תמונה מהימנה על מימוש התקציב ועל היבטים שונים בניהול התקציב״.
בדיוק לשם כך הוועדה ממליצה להרחיב את סמכויותיו של ראש אגף תקציבים בצה״ל (שמשמש גם כיועץ הכספי של הרמטכ״ל), באופן כזה שיידע מה הולך בתקציב שלו (בין היתר גם בתקציב השכר, שם פשוט אין לו מושג מה קורה היום כי העניין בכלל נמצא תחת סמכות אגף כוח אדם בצה״ל).

הטיעון: צה"ל כבר שקוף באופן מלא. האוצר רוצה שליטה, לא שקיפות

במערכת הביטחון טוענים בתוקף כי המלצות ועדת לוקר יסרסו את היכולת של צה"ל לנהל את עצמו מבחינה תקציבית, ולכן יפגעו ביכולת של צה"ל להגיב במהירות וביעילות לאירועים ביטחוניים ואחרים. ועדת לוקר מודעת לשיווי המשקל העדין שבין בקרה לבין שליטה. "שקיפות מלאה מצד משרד הביטחון תביא לשיפור משמעותי של היכולת לקיים דיון על תוכנית העבודה והתקציב של הצבא ושל משרד הביטחון. היא תאפשר למשרד האוצר ולמועצה לביטחון לאומי להיות שותפים אמיתיים. עם זאת, אין משמעותה שליטה של האוצר בהוצאות הצבא".
וזוו השורה התחתונה. במשרד הביטחון טוענים כי הם שקופים לחלוטין כבר היום בפני האוצר, אבל ועדת ולקר מכנה את השקיפות הזו חלקית, וקובעת כי יש פער בין הנתונים שבידי משרד הביטחון לבין הנתונים שבידי משרדי ראש הממשלה והאוצר. בצה"ל יכולים לטעון עד מחר שזה לא כך, אבל המשמעות תהיה להגיד שוועדת לוקר משקרת, או שעשתה את עבודתה בצורה ממש ממש גרועה.
בכל מקרה, אין לצה"ל שום סיבה לפחד מהגברת השקיפות. להיפך, הגברת השקיפות, וכן – גם הבקרה – יכולים לשפר את עבודת צה"ל, בפרט אם המסגרת התקציבית המאושרת תהיה רב שנתית ולא חד שנתית. בכל ארגון, כשיש מי שמטיל ספק ומעלה שאלות לעומתיות, התוצאה תהיה בסופו של דבר טובה יותר. הגיע הזמן שגם למערכת הביטחון יהיה מישהו מבחוץ שישאל את השאלות האלה, במקום להסתמך באופן מוחלט ובלעדי על מה שמערכת הביטחון מספקת.
וחוץ מזה, אם זה עובד לא רע בכלל כבר היום עבור השב"כ והמוסד, אין שום סיבה שזה לא יעבוד עבור צה"ל.

הטיעון: אנחנו מפטרים אלפי אנשי קבע, זה לא מספיק?

מערכת הביטחון טוענת כי ממילא היא הולכת למהלך גדול של התייעלות (שכבר החל בשנה שעברה), שכולל פיטורים של אלפי אנשי קבע, ולא ברור מדוע ועדת לוקר התעלמה מהעניין הזה. העניין הוא שוועדת לוקר כלל לא התעלמה מהתוכניות של הצבא. למען האמת, היא התייחסה אליהן בכובד ראש, וקבעה כי הן אינן מספיקות וכי יש לצמצם יותר את כוח האדם.
למה? ההסבר פשוט. צה״ל מצמצם כעת את היקף כוח האדם שלו ב-6%. אלא שמאז 2008 היקף כוח האדם בצה״ל התנפח ב-12%, בזמן שלפי המלצות ברודט הוא היה צריך להצטמצם ב-12%. ״אם היה הצבא מממש את המלצות ועדת ברודט, עלויות ההוצאה על השכר והיקף כוח האדם כיום היו נמוכים משמעותית״, כותבים חברי ועדת לוקר, וממליצים להגדיל את היקף הפיטורים ל-11% בתוך שנתיים.

הטיעון: אנחנו כבר מצמצמים 100 אלף אנשי מילואים, זה המון!

מערכת הביטחון טוענת כי בתוך התוכנית החדשה של צה״ל כלול שחרור של 100 אלף אנשי מילואים, צעד שמסמל התייעלות מקיפה של הצבא. ועדת לוקר מתייחסת גם לעניין הזה באופן די מדהים.
אלא שעל פי הוועדה, צה״ל עצמו הודה בפניה כי מצבת חיילי המילואים כיום כוללת ״מספר ניכר של חיילים שאינם משרתים בפועל ובמקרים רבים כלל אינם מוצבים ביחידות מילואים. הם אינם נקראים לשירות, לא מתאמנים וממילא לא נמצאים בכשירות מבצעית״. ובכל מקרה, מודים בצה״ל בפני הוועדה, גם אם כל אנשי המילואים כולם היו מתייצבים ביום פקודה, לצה״ל לא היה די ציוד בשביל לתת לכולם. או בקיצור, מה שנראה כמו קיצוץ של 100 אלף אנשי מילואים יכול מאוד להיות פשוט שינוי הרישום בפנקסים, לא הרבה יותר מזה. הם ממילא לא עולים לצה״ל כמעט שום דבר גם היום.

הטיעון: הדוח הזה יפגע מהותית במוטיבציה של הטובים להיכנס לשירות קבע

במערכת הביטחון טוענים כי יישום דוח לוקר כלל אינו אפשרי מבחינה משפטית, וכי אם בכל זאת ייושם הרי שהוא יביא לפגיעה משמעותית בנכונות להצטרף לצבא הקבע, בעיקר בגלל הפגיעה בתנאי הפנסיה.
אבל האמת שונה. קודם כל, ועדת לוקר שמה דגש רב על שיפור התנאים של הלוחמים, גם בחובה וגם בקבע. לכן, לא תהיה שום פגיעה בפנסיה התקציבית של אנשי קבע מהמערך הלוחם. מי מהם שיגיעו לגיל 42 יוכלו לפרוש ולקבל פנסיה תקציבית מלאה מאותו היום ועד לסוף חייהם, בדיוק כמו המצב הנוכחי. למען האמת, המצב הזה טוב יותר משום שגיל הפרישה שלהם יירד.
לגבי כל היתר, הם אמנם יפסיקו לקבל פנסיה תקציבית מיום פרישתם מצה״ל ועד סוף חייהם, אלא רק מגיל הפרישה במשק. אבל הם בכל זאת יקבלו מענק פרישה חד פעמי עם פרישתם משירות הקבע. המענק הזה, מתברר, אינו צנוע בכלל. יתר על כן, הוועדה צ׳יפרה את הנגדים, מתוך מחשבה מוצדקת שהקושי שלהם להשתלב בשוק העבודה גדול יותר. כך, למשל, נגד בן 50, עם ותק של 35 שנות שירות צבאי, יקבל עם פרישתו מענק חד פעמי של כ-2 מיליון שקל. הסכום הזה יצטרך להספיק לו למשך 17 שנה, עד לגיל הפרישה במשק. כל מפוטר בן 50 היה שמח מאוד לקבל מענק פיצויים כזה, נוסף על פנסיה תקציבית נדיבה שתגיע בגיל הפנסיה.
אפילו קציני מטה, אלה שיקבלו את הפיצוי הנמוך ביותר, יפרשו עם מענק של כמיליון שקל (בוותק של 22 שנה, כלומר בגיל 40), שזה סכום לא רע בכלל למי שיכול להתחיל קריירה שניה (ובסופה, עם הפרישה בגיל 67, לקבל בנוסף גם פנסיה תקציבית).
מה שכן, הוועדה מקבלת את עמדת מערכת הביטחון כי השינוי הזה ייצור אפלייה לרעה אל מול גופי ביטחון אחרים, ורומזת כי גם באלה יידרש שינוי.

הטיעון: הצענו להוציא מאיתנו את תקציב הפנסיה, אבל באוצר לא רצו

במשרד הביטחון טוענים כי הם היו שמחים לוותר על תקציב הפנסיה שמנפח לטענתם באופן מלאכותי את תקציב הביטחון, רק שמשרד האוצר סירב. רק שזה לא נכון. לפי הדוח, משרד הביטחון אמנם הציע לוותר על תקציב תשלומי הפנסיה, אבל ביקש להשאיר אצלו את הסמכות להגדיל את אחוזי הפנסיה של הפורשים עם פרישתם. כלומר, להישאר עם הסמכות ולהיפטר מהאחריות. הוועדה סברה כי הפתרון הזה פשוט לא ראוי.

פורסם הבוקר בעיתון. תודה רבה לירדן על העריכה