הקדמה קצת ארוכה, אבל חשובה, ובה יסופר על דילמות ערכיות שהולכות לאיבוד בין המחדלים

מבקר המדינה פרסם היום דוח. הדוח הזה היה אמור להתפרסם בסביבות אוקטובר, כפרק בתוך הדוח הכולל של מבקר המדינה על מלא מלא גופים ומשרדי ממשלה. אלא שהמבקר החליט להפריד את הפרק הזה מיתר הפרקים, ולפרסם אותו עכשיו, כדוח בפני עצמו. למעשה, מועד הפרסום המקורי תוכנן להיות לפני חודש, אבל אז התחילה המלחמה.
הדוח הזה עוסק באחד המחדלים הגדולים שהיו פה בשנים האחרונות, שזכה, לטעמי, למעט מדי תשומת לב ציבורית. ככה זה כשמדברים על גירעון וכל זה, זה לא באמת מעניין מישהו. זה קצת ערטילאי מדי, אולי.
בשבע השנים האחרונות יצא לי לקרוא די הרבה דוחות של מבקר המדינה. מביניהם, זה ללא ספק בשלושה הטובים ביותר שקראתי (ולמי ששואל, לא קראתי את דוח הרפז, אני קורא רק את הכלכליים).
המבקר חושף כמו שרק המבקר יכול לחשוף את הקרביים הפנימיים ביותר של משרד האוצר. וכשאתה קורא, אתה נדהם. כי אם זה מה שהולך במשרד החזק מבין משרדי הממשלה, בתחום הכי בסיסי שלו, איך אפשר להלין על יתר משרדי הממשלה.
בטקסט שלפניכם ניסיתי לספר את הסיפור הזה כמה שיותר פשוט, כמה שפחות להיכנס לדקויות וניואנסים, ולעשות את זה כמה שפחות פרסונלי, וכמה שיותר מערכתי. ובכל זאת, חלק מהסיפור הזה הוא פרסונלי במהותו, ולכן אי אפשר להימנע מהצגת השחקנים והתפקיד שכל אחד מהם מילא בסיפור הזה. למי מכם שמתעניין באופן שבו עובד כל תהליך בניית התקציב, והאופן שבו משרד האוצר עובד מבפנים, הדוח הזה הוא קריאת חובה. בכלל, לו הייתי מרצה באוניברסיטה, הייתי הופך את הדוח הזה ליופי של שיעור בקורס על כלכלת ישראל.
*
ועוד דבר אחרון. הייתי כותב אותו בסוף, אבל יש סיכוי שחלק מכם לא יגיע עד שם, ובצדק. אז אגיד את זה כאן:
מה שנעדר מהכרוניקה שמגולל המבקר הוא המימד הערכי של הסיפור. אחד האנשים ״הרעים״ בסיפור הזה, כפי שעולה מהניתוח של המבקר, הוא הממונה על התקציבים לשעבר, ד״ר אודי ניסן. ניסן היה זה שבנה את תקציב 2011-2012. הבנייה שלו נעשתה באמצע 2010, כלומר שנתיים וחצי קדימה. היכולת לחזות ולנבא אירועים מקרו-כלכליים לתקופה כל כך ארוכה היא קטנה למדי. ובתוך זה, היכולת לגבש תחזית שתקלע לגובה ההכנסות המדויק של הממשלה היא קטנה עוד יותר.
כך שחלק ממה שניסן בחר לעשות הוא פועל יוצא של תפיסת העולם שלו. ניסן היה אנומליה היסטורית בנוף המונוליטי למדי של אגף התקציבים. דיברתי איתו לא מעט. הוא היה נתון באותה תקופה בסד די בעייתי. מצד אחד, ראש הממשלה (בנימין נתניהו) לחץ בכל הכוח להוריד מסים, ולהמשיך להוריד אותם. המטרה של נתניהו היתה ברורה (ומוצהרת, זו לא פרשנות שלי) – להקטין את הוצאות המדינה. כי אם ההכנסות יורדות, גם ההוצאות חייבות לרדת בהתאם, אחרת הגירעון. אבל אודי ניסן לא רצה להוריד את ההכנסות. להיפך. הוא האמין שצריך להרחיב את השירותים האזרחיים. אבל מה עושים אם ראש הממשלה מתעקש להמשיך ולהוריד מסים? מה עושים במקרה כזה אם לא רוצים לקצץ בהוצאות? ניסן מצא פתרון – הוא הגדיל מלאכותית (כפי שמתברר בדוח המבקר) את תחזית ההכנסות. כי בסופו של דבר, לא באמת צריך להגדיל את ההכנסות בפועל. מספיק להגדיל את התחזית בשביל שהמספרים יסתדרו ואפשר יהיה להימנע מקיצוצים. בפועל, במציאות, ההכנסות היו קטנות משמעותית מהתחזית, ובסופו של דבר לא היה מנוס מהעלאת מסים. ככה קובעים עובדות בשטח. העלאת מסים במקום קיצוצים, זה מה שקרה בסופו של דבר.
זו היתה בחירה ערכית, בחירה שמתוך תפיסת עולם. מבקר המדינה מתח ביקורת חריפה, ומוצדקת, על האופן שבו ניסן עשה זאת, לא על הבחירה הערכית. הבחירה הערכית נעלמה לחלוטין מתוך הניתוח שלו, ובצדק: זה לא מקומו לבקר בחירות ערכיות.
הסיבה שבגללה ניסן נאלץ לבחור נעוצה באופן שבו התקציב עובד. אם התחזית של אגף התקציבים היא פסימית מדי ביחס למציאות, כלומר שבפועל מצטברים בקופה יותר שקלים ממה שהכלכלנים חזו, הכסף העודף הזה לא משמש בשביל לתת לציבור יותר שירותים. לא בונים בו יותר כיתות ולא סוללים איתו יותר כבישים. הכסף הזה, כולו, משמש אך ורק להקטנת החוב שהממשלה צריכה לגייס בשביל לממן את הפעילות שלה. ככה זה עובד.
מנגד, אם התחזית של אגף התקציבים אופטימית מדי – כפי שקרה במקרה של התחזית של ניסן – בקופה נוצר גירעון, ואת הגירעון הזה צריך לממן. אפשר לממן אותו על ידי העלאת מסים (כפי שקרה לבסוף) ו/או על ידי גיוס עוד כסף בשוק ההון (וגם זה קרה). אגף התקציבים, באופן מסורתי, מעדיף לתת הערכות חסר, בשביל לגמור עם עודף ולא עם גירעון. ניסן העדיף להמר הפוך. מבחינתו, כל עוד לא מדובר במצב מסוכן דרמטית למשק, לא נורא שהגירעון יהיה גדול מדי, ובלבד שהשירותים לציבור לא יקוצצו.
המבקרים של ניסן טוענים שהעמדה הערכית שלו אולי לגיטימית, אבל לא בתור הממונה על התקציבים. שבתור הממונה על התקציבים אתה חייב להיות הסמן הימני, כי כל האחרים – משרדי הממשלה, הפוליטיקאים, הציבור – מושכים שמאלה. ואם אתה, הממונה על התקציבים, לא תמשוך אותם לכיוון הנגדי אלא תדחוף אותם עוד יותר שמאלה, כל העסק יתפרק. שלהגיד ״יש כסף״ אין פירושו עמדה של חוזק, אלא להיפך – הבעת חולשה.

על הפער בין שתי התפיסות האלה הסיפור שלפניכם.

[עדכון מאוחר: יום לאחר פרסום הדוח יונה לייבזון ורינו צרור ראיינו את אודי ניסן בגל״צ על החלק שלו בעניין הזה. בגדול, ניסן טוען שהמבקר טועה, אבל גם מרחיב על איך ערכים משתלבים בקבלת החלטות כלכליות. הנה הראיון]
https://www.youtube.com/watch?v=nQppb8nMdfM#t=263

השורה התחתונה

מבלי להתכוון, משרד האוצר קצת איבד שליטה בשבועות האחרונים על בניית תקציב השנה הבאה. מה שהיה אמור להיות מאתגר מלכתחילה – מסגרת תקציבית קטנה, יו"ר הסתדרות טרי שחייב להשיג הסכם שכר, ועוד כמה כאלה – הפך להיות מורכב במיוחד בגלל המלחמה בעזה והדרישות לתוספת תקציב אדירה מצד מערכת הביטחון.
וכשהשליטה קצת הולכת לאיבוד, הפקידים מנסים לשדר שהם דווקא בשליטה, שהמספרים מסתדרים, ושהמצב אינו נורא כל כך. וזה, בדיוק זה, מזכיר במשהו את מה שהיה במשרד האוצר לפני הבחירות האחרונות. בתקציב 2011/12.
*
ביולי 2012, אחרי שכבר לא נותרה לו ברירה, ראש הממשלה בנימין נתניהו (ושר האוצר דאז יובל שטייניץ) נאלץ לעשות את אחד הדברים השנואים עליו ביותר – להעלות מסים (ועוד ערב בחירות). בניסיון אחרון להיאבק בגירעון שיצא משליטה, נתניהו אישר בממשלה חבילה של העלאות מסים. המע״מ עלה, וכך גם מס ההכנסה, והציבור שילם. הגירעון, בסופו של דבר, היה כפול מהתכנון – 40 מיליארד שקל במקום 20 מיליארד.
הסיבה העיקרית לגירעון – שהוא הפער בין הוצאות הממשלה להכנסותיה – לא הייתה כלכלית. המשק היה בצמיחה, האבטלה הייתה בשפל, הכל היה פחות או יותר בסדר. הגירעון הזה, כפי שהגדיר אותו עם פרישתו מתפקיד נגיד בנק ישראל, היה ״מעשה ידי אדם״.
על פי דוח מיוחד של מבקר המדינה שהתפרסם אתמול, לגירעון הזה אחראי בראש ובראשונה משרד האוצר. משרד האוצר, כך על פי המבקר, כשל בשני מקומות: בתחילה, הוא גיבש תחזית הכנסות אופטימית מדי חרף אזהרות חלק מהפקידים. ובהמשך, גם כשהתרבו הסימנים שהתחזית לא עומדת במבחן המציאות, הנהלת המשרד בחרה במודע שלא לעשות דבר, עד שכבר היה מאוחר מדי. למה כל זה קרה? התשובה על פי המבקר היא בחלקה פרסונלית, ובחלקה תהליכית: אגו, חוסר מקצועיות, תהליכי עבודה שאינם קיימים ומתבססים על גחמות ועל מי חזק יותר, ופקידים שמעדיפים לייפות את המציאות.
במבחן התוצאה: האוצר חזה שהכנסות המדינה ממסים בשנת 2012 יהיו 232 מיליארד שקל. בפועל הן הסתכמו ב-218 מיליארד שקל, פער של 14 מיליארד שקל. הפער הזה הזניק את הגירעון לשמיים. כך זה נראה מבפנים, שלב אחר שלב. הצצה נדירה אל תוך קודש הקודשים של משרד האוצר.

חלק ראשון ובו יסופר איך מייצרים מחדל

אפריל 2010. זה נראה רחוק, אבל כבר אז נאלצו פקידי משרד האוצר הבכירים לשבת ולבנות את תחזית הכנסות המדינה לא רק לשנת 2011, אלא גם לשנת 2012. מדוע? בגלל התקציב הדו שנתי שהגה שר האוצר דאז, יובל שטייניץ. לתקציב הדו שנתי היה יתרון פוליטי – הוא מנע מהממשלה את הצורך להיאבק בהעברת התקציב אחת לשנה. אבל היה לו חיסרון כלכלי בולט – הוא אילץ את משרד האוצר לחזות דברים שנתיים ומשהו קדימה, עם יכולת מועטה מאוד לתקן בדיעבד את התחזיות אם התגלו כלא נכונות.
לאחר ששם ידו על המסמכים היחידים שנותרו מהימים ההם באפריל-מאי 2010, מבקר המדינה חושף כיצד למרות הקושי של חיזוי שנתיים קדימה, פקידי האוצר הבכירים בחרו לנקוט במדיניות בלתי שמרנית בעת גיבוש התחזיות, מה שהוביל תחזית אופטימית מדי.
בימים ההם קיימו פקידי האוצר הבכירים ישיבות לגיבוש תחזית ההכנסות ממסים. תחזית ההכנסות הזו (שנובעת מתחזית הצמיחה) היא אבן הבסיס לגיבוש תקציב המדינה כולו. משום שתחזית ההכנסות מאפשרת לפקידי האוצר לדעת האם הם מצליחים לעמוד ביעד הגירעון שקבעה הממשלה, או האם נדרשות העלאות מסים או צעדים אחרים להקטנת הגירעון.
המבקר חושף כיצד לאורך הפגישות האלה, יום אחר יום, פגישה אחר פגישה, גדלה בהדרגה תחזית ההכנסות שגיבש משרד האוצר לשנת 2012 בסכום של 10 מיליארד שקל. ב-19 באפריל עמדה התחזית על 215 מיליארד שקל, ואילו באמצע מאי היא הגיעה כבר ל-225 מיליארד שקל (ובהמשך עלתה ל-232 מיליארד שקל). כל הגידול הזה נבע ממשחקים עם המספרים, כפי שקובע זאת המבקר, ולא מתוך עבודה כלכלית רצינית שניתחה את הפרמטרים הכלכליים של המשק באותם ימים. פשוט משחק עם המספרים.
כך, למשל, מראה המבקר כיצד בין ה-26 באפריל לבין ה-27 באפריל גדלה תחזית ההכנסות ב-3 מיליארד שקל, בניגוד לעמדה המקצועית של כלכלני אגף כלכלה ומחקר במשרד האוצר. על פי המבקר: ״לא ניתן הסבר מניח את הדעת לפער שבין התחזית שהוצגה ב-26/4 לתחזית שהוצגה כעבור יום״.
באמצע מאי 2010, כשהמספרים סוף סוף הסתדרו, כלומר כשהמספרים אפשרו לפקידים שלא להעלות מסים, הם הוצגו לשר האוצר, שאישר אותם.
*
איך זה קרה? הבדיקה של המבקר חושפת עד כמה תהליכי העבודה במשרד האוצר אינם מוגדרים. הדברים של המבקר מהממים ממש, אם מביאים בחשבון שמדובר בתהליך העבודה החשוב ביותר במשרד האוצר, ולמעשה אחד החשובים בממשלה כולה.
״למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנתה ולמשתני המקרו שעליהם היא מבוססת, מי הגורם המאשר את התחזית, מהן סמכויותו של המנכ״ל בעניינה והאם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה… על אף שהניסיון מלמד כי צפויה סטיה מתחזית ההכנסות, משרד האוצר לא מכין כל אומדן להסתברות של טעויות בסדרי גודל שונים שיסייע למקבלי ההחלטות״. בקיצור, כל הישר בעיניו יעשה, ובסופו של דבר הכול עניין של יחסי כוחות.
באותה תקופה האיש החזק במשרד האוצר היה הממונה על התקציבים דאז, ד״ר אודי ניסן. ואכן, בדיקת המבקר מעלה כי ניסן למעשה כפה את דעתו על יתר הפקידים – על אגף מנהל הכנסות המדינה, על רשות המסים, על מנכ״ל המשרד וכן על הכפופים לו – והביא להגדלת תחזית ההכנסות.
ב-12 במאי, שבועיים לאחר הגדלת התחזית הקודמת, התחזית הוגדלה שוב. הפעם זה קרה בישיבה אצל מנכ״ל משרד האוצר דאז חיים שני. לטענת אנשי אגף מנהל הכנסות המדינה (שאז היה האגף החלש ביותר במשרד האוצר), הדבר קרה בגלל ״עמדתו של אגף התקציבים״. המבקר חושף כי גם רשות המסים גיבשה תחזית הכנסות שמרנית יחסית, אבל גם עמדתה לא התקבלה. יום לאחר מכן, אגף התקציבים הגדיל עוד יותר את תחזית ההכנסות ממסים, על סמך השוואה שערך לשנים קודמות (בניסיון להעריך כיצד תיראה הצמיחה של המשק שהתאושש אז ממשבר 2008, השוו הכלכלנים את ההתאוששות להתאוששות של המשק בשנים 2003-2006 לאחר התפוצצות בועת ההייטק). ההשוואה הזו, טוען מבקר המדינה, לא הייתה מבוססת דיה, ולכן הובילה בסופו של דבר לטעות.
ניסן ענה למבקר המדינה להגנתו כי ״ההשוואה שנעשתה, וההתייעצויות שעשיתי עם גורמים שונים באוצר, בבנק ישראל ובאקדמיה, הובילו את הדרג המקצועי לתמוך בהנחות אלה״.
אלא שיש מי שיוצא נגד ניסן. ולא סתם, מי שיוצא נגדו הוא לא אחר מהמשנה שלו, סגן הממונה על התקציבים אייל אפשטיין, שהיה אחראי על ענייני המקרו (ובהם גם גיבוש תחזית ההכנסות). אפשטיין כתב למבקר המדינה דברים חריפים מאוד על הבוס שלו לשעבר ועל תהליך קביעת התחזית: ״לאגף התקציבים אין מודל לחיזוי הכנסות המדינה ממסים. עם זאת, לאגף התקציבים השפעה על גיבוש התחזית שעל בסיסה נבנה התקציב… בעת הכנת התקציב ל-2011-2012 היתה התערבות בתחזית הניטרלית… לא נלקח מקדם השמרנות ואף הופעל מקדם אי שמרנות חריף… התוויית המדיניות הייתה שגויה בעיני וחריגה ביחס להתנהלות האגף בשנים קודמות. על כך הבעתי את דעתי בדיוני התקציב ולאחר אישורו בדיונים רבים ובכתב״.
במלים אחרות, אפשטיין מאשים את ראש האגף כי נקט במדיניות אופטימית מדי ולא השאיר מרווח של זהירות למקרה שההנחה תתברר כאופטימית מדי. בסופו של דבר, במבחן המציאות, ההערכה של אפשטיין התבררה כנכונה. ביולי 2011, אגב, ניסן פרש מתפקידו לאחר שנתיים בלבד, ערב התבררות מימדי הטעות.
ניסן מסר למבקר המדינה בתגובה להאשמות על חוסר הזהירות וחוסר השמרנות, ועל ההשוואה הלא מדויקת להתאוששות מהמשבר הקודם בניסיון לחזות את ההתאוששות של 2012, כי ״למיטב זכרוני, אם כי איני שולט במספרים, התחזיות שנלקחו בסופו של דבר היו שמרניות מהגמישויות של המשבר הקודם״. ממשרד האוצר נמסר למבקר כי ״הייתה כאן מידת זהירות, אף אם בדיעבד לא מספקת״. מי שעתיד לשלם את המחיר של חוסר הזהירות הזה היה הציבור.
*
ואיפה היה מנכ״ל המשרד, חיים שני? בסביבה. על פי המבקר, המנכ״ל הקטין קצת את התחזית של אגף התקציבים, אבל לא הרבה יותר מזה. התשובה של שני למבקר המדינה מעידה על המצב הבעייתי שהיה נתון בו. הוא אמנם היה מנהל מוערך, אבל לא כלכלן מקרו. משום כך, ובגלל המבנה המוזר של הנהלת משרד האוצר (כמה ראשי אגפים שלכל אחד מהם יש כוח וסמכות כמו למנכ״ל המשרד), שני התקשה לעמוד אל מול הממונה על התקציבים.
״התהליך שבו התקבלה התחזית הוא תהליך לא נכון שיש בו חולשה ניכרת״, ענה שני למבקר המדינה, ״לאגף התקציבים החזק יש בתהליך זה דומיננטיות רבה, שאין כנגדה משקל ראוי. למנכ״ל האוצר אין את הכוח והסמכות להחליט בדבר התחזית״. לדברי שני, הוא סבר שההנחות של אגף התקציבים מוגזמות (כלפי מעלה), ולכן ״הצליח להפחית כמה מיליארדים מהתחזית״.
לאחר התפטרותו ממשרד האוצר (עקב הקמת ועדת טרכטנברג), כתב שני למבקר המדינה: ״עם כניסתי לתפקיד מצאתי שתפקיד המנכ״ל הוא ללא סמכות ברורה, וללא היררכיה מוגדרת מול האגפים במשרד. למרות ניסיון ניהולי בארגונים גדולים בארץ ובעולם לא נתקלתי בעבר במבנה כזה… אירוע התקציב ואירועים אחרים הביאו אותי למסקנה שהמבנה הנ״ל גורם נזק לאוצר ולמדינה והמלצתי לשר לבחון את מבנה המשרד באמצעות צד שלישי ובלתי תלוי. לצערי הצעה זו לא יצאה אל הפועל״.
ואם כל זה לא מספיק, הנה בא הפאנץ׳ ליין של החלק הזה: שום דבר מהמחדל הזה לא תועד כמו שצריך. מבקר המדינה היה צריך לגרד מסמכים ומצגות מן הגורן ומן היקב, אבל הדיונים עצמם – המקום שבו התקבלו ההחלטות בסופו של דבר – פשוט לא תועדו. לא רק שהם לא תועדו, שום דיונים באגף התקציבים ובהנהלת משרד האוצר אינם מתועדים. זו לא הפעם הראשונה בשנים האחרונות שמבקר המדינה מעיר על כך למשרד האוצר. למעשה, זו הפעם הרביעית. אפשר לנחש שזו לא תהיה הפעם האחרונה. שקיפות, בניגוד למה שטוענים במשרד האוצר, היא לא הצד החזק שלהם.

חלק שני ובו יסופר איך מנהלים מחדל

המחדל לא נגמר פה. קחו נשימה עמוקה, כי עכשיו מתחילה הצלילה המהירה מטה. אחרי שהתקציב – ובו התחזית האופטימית מדי לשנת 2012 – אושר בממשלה בסוף 2010 (כי זה היה תקציב דו שנתי), הבעיות לא נעלמו. הן רק זכו להתעלמות מהפקידים הבכירים.
באוגוסט 2011, זמן רב לפני שהגירעון התנפח למימדי ענק, התריע המשנה לממונה על התקציבים אייל אפשטיין כי משהו רע עומד לקרות. אפשטיין, שעדיין לא נרגע מתהליך בניית התחזית שנה קודם לכן, כתב מכתב חריף שאותו שלח לממונה על התקציבים גל הרשקוביץ.
במכתב התריע אפשטיין שוב כי התחזית ל-2012 אופטימית מדי, וכי אומדני ההכנסות אינם שמרניים מספיק. לדבריו, אי נקיטת צעדים מתאימים, או נקיטת צעדים בלתי מתאימים, תביא לפריצת המסגרת התקציבית לא רק ב-2012, אלא גם ב-2013 (כפי שאכן קרה לבסוף). אפשטיין גיבש במסמך שלו תחזית הכנסות מעודכנת, עם שלושה תרחישים שונים (אופטימי, סביר ופסימי). על פי התרחיש הסביר שגיבש, ההכנסות ל-2012 יסתכמו ב-226 מיליארד שקל (שהם 6 מיליארד שקל פחות מהתחזית הרשמית שגיבש האוצר).
מכתב זה נשלח עוד לפני שהנתונים הרשמיים של רשות המסים הצביעו על כך שחלה צניחה בהכנסות המדינה ממסים. כלומר, שהמכתב מעיד על כך שהתחזית הייתה שגויה בלי קשר לעובדה שהמשק לא התאושש כפי שהכלכלנים חזו. היא פשוטה הייתה שגויה, נקודה.
אבל זה עוד כלום. כי חודש לאחר מכן מנהל הכנסות המדינה הציג להנהלת משרד האוצר עדכון מצב ובו שלושה אומדנים מעודכנים לתחזית ההכנסות לשנת 2012 (אומדן אופטימי, סביר ופסימי). על פי האומדן הסביר, ההכנסות ב-2012 היו צפויות להסתכם ב-224 מיליארד שקל, עוד פחות מהתחזית של אפשטיין. ועל פי התסריט הפסימי, ההכנסות היו צפויות להסתכם ב-218 מיליארד שקל בלבד, 14 מיליארד שקל פחות מהתחזית הרשמית של האוצר (כפי שאכן קרה בסופו של דבר).
האם התחזית המעודכנת של מנהל הכנסות המדינה נבעה מכך שהכלכלה הישראלית החלה להאט? ממש לא. כשהתחזית הזו גובשה המשק היה עדיין בתוואי של צמיחה גבוהה. במלים אחרות, עדכון התחזית מעיד כי התחזית המקורית הייתה פשוט שגויה.
האם התחזית הקודרת הזו הוצגה לשר האוצר? האם היא הוצגה לראש הממשלה ולשרי הממשלה? המבקר מגלה שלא. פשוט לא. מדוע? משום ש״לאחר דיונים עם אגף התקציבים הוסכם שתוצג תחזית של 227 מיליארד שקל (כלומר, יותר לכיוון התחזית האופטימית – ש״א)״. הממונה על התקציבים החדש דאז גר הרשקוביץ אמר למבקר המדינה כי ״ההחלטה הייתה משותפת לכל הנהלת האוצר בראשות המנכ״ל״. בקיצור, הפקידים בחרו להציג לשר, ובעקבות כך גם לממשלה, תמונת מצב אופטימית מדי, ביודעין.
אילו היו בוחרים בנקודת הזמן ההיא להציג תחזית פסימית ושמרנית יותר, לממשלה היה זמן לתקן את צעדיה. היא הייתה יכולה להעלות את המסים בצורה מידתית בתחילת 2012, בשביל לצמצם את הגירעון מבעוד מועד, במקום להגיע לרגע האחרון בסוף 2012 ולהעלות את המע״מ באופן גורף וכן את מס ההכנסה, צעדים שבכל מקרה כבר לא עזרו בהקטנת הגירעון. אבל הבחירה של הפקידים הבכירים להציג לשרים מציאות אופטימית מדי, מנעה מהממשלה את היכולת להתמודד בזמן. ובכל מקרה, מבקר המדינה מגלה כי אגף התקציבים לא סיפק ולא תיעד את הנחות העבודה שגרמו לו להגיע לתחזית האופטימית מדי, כך ששום גורם לא היה יכול לבדוק אותו בזמן אמת, אפילו אם רצה.
*
חודשיים לאחר מכן, בחודש אוקטובר 2011, כבר היה ברור שמשהו לא עובד. הצמיחה החלה להאט, ומידת הפגיעה בהכנסות המדינה התחילה להתבהר ליותר ויותר גורמים. גופים שונים העריכו כי המשק צפוי לצמוח במעט יותר מ-3% בשנת 2012, אבל משרד האוצר שמר על תחזית צמיחה של 4%.
בסוף אוקטובר 2011 הכין סגן החשבת הכללית במשרד האוצר אבישר כהן (שאחראי על מעקב אחרי הגירעון), דוח מיוחד שהעריך כיצד יתפתח הגירעון בשנת 2012, וכיצד תיראה תחזית הכנסות המדינה ממסים. על פי ההערכה הפסימית שלו, במקרה של צמיחה של 3% בלבד (כפי שהעריכו המומחים החיצוניים), הכנסות המדינה יסתכמו ב-219 מיליארד שקל בלבד (כמיליארד שקל יותר ממה שקרה בסופו של דבר). זאת לעומת תחזית מקורית, שעדיין הייתה בתוקף באותה תקופה, שדיברה על הכנסות של 232 מיליארד שקל. כהן גם העריך שכתוצאה מכך הגירעון עלול להגיע ל-3.7% במקום 2%. ומה נעשה עם הדוח של כהן? שום דבר.
חמור מזה. ימים ספורים לאחר שהדוח של כהן הופץ להנהלת משרד האוצר, שר האוצר והממונה על התקציבים הגיעו לוועדת הכספים על מנת לתת את התחזית המעודכנת לשנת 2012. שניהם, שטייניץ והרשקוביץ, הציגו בפני ועדת הכספים תחזית אופטימית יתר על המידה (אם כי תוך סייגים שהמציאות הכלכלית מתחילה להתענן). הרשקוביץ אף ציין כי הגירעון צפוי להיות 2.6% ולא 2% כמתוכנן, למרות שידע שכהן מעריך כי הגירעון עלול להגיע ל-3.7%. בקיצור, המצג שהוצג בפני חברי ועדת הכספים היה מצג שווא.
בנובמבר המצב המשיך להתדרדר. מנהל הכנסות המדינה גיבש תחזית עגומה עוד יותר להכנסות המדינה, שבעקבותיה גיבש כהן מאגף החשב הכללי תחזית מעודכנת וחמורה עוד יותר. על פי התחזית שלו, מ-13 בנובמבר 2011, הגירעון עלול להגיע בסוף 2012 אף ל-3.9% ותחזית ההכנסות תצנח ל-217 מיליארד שקל. כהן שלח את המכתב שלו לחשבת הכללית, למנכ״ל המשרד דורון כהן, לממונה על התקציבים הרשקוביץ, לסגנו אפשטיין ולממונה על הכנסות המדינה פרידה ישראלי.
אז, ורק אז, נזכר מישהו בהנהלת המשרד שאולי כדאי לקיים סוף סוף דיון בנושא.
אז התקיים בדיון. אבל הדעות היו חלוקות. האם צריך לפעול לנוכח התחזיות המעודכנות, או לא? הממונה על התקציבים הרשקוביץ טען שאין צורך בנקיטת פעולה. מנגד, הסגן שלו והחשבת הכללית טענו שיש מקום לפעול, ובמהירות. בסופו של דבר, המנכ״ל הכריע וקיבל את עמדתו של הממונה על התקציבים. וכך, הוחלט שלא לעשות דבר.
הרשקוביץ הסביר למבקר המדינה כי תמך בקו הפעולה של אי נקיטת פעולה משום שבאותם ימים הממשלה החליטה כבר לעצור את מתווה הפחתת המסים כתוצאה מהמלצות ועדת טכרטנברג (לו הפחתת המסים לא הייתה פוסקת, הגירעון היה אפילו גדול יותר בסופו של דבר).
לפי המנכ״ל כהן, לא באמת היו חילוקי דעות בישיבה, וכי לא באמת הוצעה אלטרנטיבה לאי הפעולה שנבחרה בסופו של דבר. סגן הממונה על התקציבים אפשטיין סותר לחלוטין את דבריו של כהן וטוען כי עמדתו הייתה חד משמעית – שיש לנקוט בפעולה מהירה, כפי שכתב עוד בחודש אוגוסט.
וכרגיל במשרד האוצר, איש לא ניהל פרוטוקול של הישיבה, כך שלא ניתן לדעת בוודאות מוחלט מה בדיוק היה שם, ומי אמר מה.
*
במבחן התוצאה, כפי שהתברר חודשים ספורים לאחר מכן, ההחלטה של ראשי משרד האוצר הייתה שגויה. הם אמנם פחדו מהעלאת מסים שתפגע עוד יותר בצמיחה שדשדשה גם כך, אבל נאלצו להגיע אליה בסופו של דבר כשידיהם קשורות מאחורי הגב.
מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה שקיבלו הפקידים הבכירים הייתה שגויה כלכלית, נוסף על כך שתהליכי העבודה עצמם היו מקולקלים. מדוע שגויה כלכלית? משום שהתפיסה שלהם התאימה למצב שבו הגירעון הגדל הוא גירעון מחזורי (כזה שנובע מהעובדה שהכלכלה במיתון), בזמן שבמציאות הגירעון לא היה מחזורי אלא מבני (מצב שבו הגירעון נובע משינויים מבניים במשק, כמו ירידה בקצב הגידול של הידיים העובדות במשק), ולכן קו הפעולה שנקטו (אי נקיטת פעולה בתקווה שהמציאות תתייצב) הייתה פשוט לא נכונה.
שר האוצר לשעבר שטייניץ, כופר ומכל וכל במסקנות המבקר. בתשובה שהעביר למבקר כתב שטייניץ כי ״המדיניות הכלכלית בשנת 2012 היא הצלחה ברורה וחד משמעית במבחן התוצאה… המדיניות המקרו כלכלית שעליה החליט שר האוצר הייתה סבירה ונכונה״.
בסופו של דבר, רק אחרי שינואר 2012 חלף, וכבר אי אפשר היה להעלות את מס ההכנסה, במשרד האוצר הבינו כי הנתונים הכלכליים גרועים ממה שחשבו רק חודשיים קודם לכן. תחזית ההכנסות עודכנה כלפי מטה, והמצג האמיתי הוצג סוף סוף לוועדת הכספים של הכנסת.
ובכל זאת, למרות הגירעון המתנפח, הממשלה המשיכה לקבל עוד ועוד החלטות בעלות עלות תקציבית ניכרת לשנים הבאות, ללא כיסוי, וללא שמישהו מתריע בפניה שכך היא עושה. המבקר מעיר על כך שלמשל בינואר-פברואר 2012, עם אימוץ מסקנות ועדת טכרטנברג בממשלה, הממשלה הגדילה במו ידיה את הגירעון ב-6 מיליארד שקל נוספים, מבלי שנתנה על כך את הדעת.
רק ביולי 2012, אחרי שכלו כל הקיצין, הוחלט בממשלה להעלות מסים בשביל לצמצם מעט את הגירעון. האפקט של הפעולה הזו היה קטן מדי, ומאוחר מדי, והסוף ידוע: גירעון של 4% מתוצר, כפול מהמתוכנן, 40 מיליארד שקל, שמחצית מהם מעשה ידי אדם. והציבור, כרגיל, נאלץ לשלם את מחיר הטעויות והמחדלים של הפקידים והשרים האחראים עליהם.

חלק בונוס למתמידים ובו יסופר איך מטאטאים מחדל אל מתחת לשטיח רק כי זה לא נוח לשר

במסגרת החפירה שלו במסמכים ובפרטים, מבקר המדינה גילה פרט מידע מדהים לגבי האופן שבו הוחלט בהנהלת משרד האוצר – מבקר המדינה לא נוקב במפורש בזהות האחראי אולם רומז על כך – לטאטא את המספרים מתחת לשטיח, כי התקופה הייתה תקופת בחירות שלא נוחה לשר.
זה קרה באוקטובר 2012, כשכבר כל המספרים היו ברורים לגמרי. אבישר כהן, הסגן של החשבת הכללית שהתריע שנה קודם לכן על מה צפוי לקרות וזכה להתעלמות, הכין את הסקירה החודשית הרגילה שלו והעביר אותה לדוברות המשרד, על מנת שתפרסם אותה.
הסקירה של כהן הכילה נתונים נפיצים במיוחד, לנוכח העובדה שהתקופה כבר הייתה תקופת בחירות (שהתקיימו בינואר 2013). וכך כתב כהן: ״מגמת הגידול בגירעון המצטבר ב-12 החודשים האחרונים נמשכת. באוקטובר 2011-ספטמבר 2012 הסתכם הגירעון ב-37.5 מיליארד שקל, שהם 4.1% מהתוצר. בשנת 2012 תוכנן על פי התקציב המקורי גירעון שנתי בסך 18.3 מיליארד שקל, שבהם 2% מהתוצר״.
ואולם, מבדיקת המבקר מתברר כי המשפטים הקשים האלה של אבישר לא מופיעים בפרסום הרשמי של המשרד שמופיע באתר החשב הכללי. המבקר פנה לכהן לשאול כיצד נעלמו המשפטים החשובים, וכהן השיב את התשובה המדהימה הבאה: ״החשכ״ל מעביר מדי חודש לדובר המשרד טיוטה של הודעה לעיתונות בדבר הגירעון. החשב הכללי מפרסם באתר האינטרנט שלו הסברים בנוסח זהה להודעת הדובר לעיתונות ככתבה וכלשונה ולאחר הפצתה על ידי הדובר, ולא את הצעת הטיוטה של ההודעה שהועברה לדובר״.
במלים אחרות, כהן מאשים, גם אם ברמז: אנחנו התרענו במפורש על הנתונים ורצינו לפרסם אותם לציבור. מישהו בדוברות משרד האוצר החליט להשמיט את המשפטים הקשים. מי החליט על כך? דובר המשרד דאז בועז סטמבלר ניסה לנקות אחריות מעצמו והשיב למבקר כי ״אם הושמט נתון זה או אחר הוא לא בוצע על ידי מי מאנשי הדוברות״. בכך, סטמבלר מפנה אצבע מאשימה כלפי שניים אפשריים: מנכ״ל המשרד דאז דורון כהן, או שר האוצר עצמו יובל שטייניץ.
כהן מסר למבקר המדינה תגובה מגומגמת על כך: ״נודע לי על האמור מנציג משרדכם בשיחת טלפון ומאחר שבאותה תקופה כבר סיימתי את תפקידי לא היה בידי לבדוק מי אחראי לכך. אין חולק שיש להקפיד על עקביות ואחידות של דיווחים מעין אלה״.
השר שטייניץ מסר למבקר תשובה ארוכה ובלתי קשורה לעניין ברובה, ובסופה התייחסות בלתי ברורה לעניין בלשון זו: ״באותה העת ציין השר בפני המנכ״ל את חשיבות שימור מתכונת ההודעות לעיתונות הנהוגה מאז ומעולם במשרד״.
בקיצור, לעולם לא נדע מי היד הנעלמה שהעלימה את המידע הזה מעיני הציבור, רק משום שהיה מדובר במספרים רגישים מדי באמצע תקופת בחירות.

תגובות

אודי ניסן היה מוכן לומר לציטוט רק את המשפט הבא: ״בסופו של דבר התחזיות, גם של האוצר וגם של בנק ישראל, היו זהות כמעט לחלוטין ונעשו בצורה המקצועית ביותר״.
*
מלבד ניסן, פניתי למשרד האוצר בסדרה של שאלות. הנה השאלות, והנה התשובות:
בשביל להבין האם הכשלים החמורים שמבקר המדינה גילה בתהליך בניית התקציב תוקנו בעת בניית תחזית הכנסות המדינה לתקציב 2015 (תהליך שכבר הסתיים בשבועות האחרונים), פנה ״כלכליסט״ למשרד האוצר בסדרה של שאלות שמבוססות על ממצאי הדוח. השאלות העיקריות הן: האם במסגרת בניית תקציב 2015 גובש נוהל מסודר לבניית תחזית הכנסות המדינה ממסים, האם התחזית העדכנית כוללת מבחני רגישויות שונים למקרה שהנחות העבודה לא יתממשו, האם תהליכי קבלת ההחלטות מתועדים וממוסמכים, האם הוסדרה חלוקת הסמכויות בין האגפים השונים ומי קובע בפועל את תחזית ההכנסות, והאם ניתן לקבל את כל המסמכים וכל המספרים שנוגעים לתחזית ההכנסות ממסים לשנת 2015.
מתשובת האוצר ומשיחות אותן קיים "כלכליסט" עולה תמונה לפיה חלק ניכר מהכשלים תוקנו, אולם בכל זאת נותר כר לקבלת החלטות באופן בלתי שקוף, שיכול להוות פתח לעיוותים. ראשית, באוצר מספרים כי גובש נוהל מסודר שמגדיר גם את מתודולוגיית בניית התחזיות, וכן מחלק את הסמכויות: מי אחראי על בניית התחזיות – הכלכלן הראשי של המשרד – מי משתתף בהן – אגף תקציבים – ומי מאשר אותן לבסוף – הנהלת האוצר.
העניין האחרון מעט עמום. הנהלת האוצר היא גוף שמורכב ממנכ"לית המשרד ומראשי האגפים השונים – מאגף התקציבים ועד אגף החשב הכללי. בסופו של דבר, הרכב ההנהלה מייצג מאזן של יחסי כוחות מסוימים. ברגע נתון, הכוח נמצא בידי המנכ"לית. ברגע אחר, הוא נמצא בידי ראש אגף התקציבים. בשורה התחתונה, השארת המצב באופן זה עלולה לגרום לכך שתסריט בניית 2011-2012 תחזור על עצמה, גם אם בצורה אחרת.
מלבד זאת, התהליך הזה אינו שקוף לציבור. מה כן שקוף? ההחלטה הסופית. כבר לפני מספר שבועות הציג הכלכלן הראשי במשרד האוצר, יואל נווה, את תחזית הצמיחה שלו לשנה הבאה בפני הממשלה. במצגת של נווה, שגלויה לציבור הרחב, תחזית הצמיחה לשנת 2015 עומדת על 3%. לראשונה, התחזית כוללת גם את הנחות היסוד שעל בסיסן היא נבנתה, וגם את הסיכונים לכך שהיא לא תתממש. למשל, אם הריבית במשק תהיה גבוהה יותר, או שער הדולר, או שהיקף הסחר העולמי לא יתאושש, המציאות תהיה שונה מהתחזית.
ולבסוף, באוצר הודו כי תהליך העבודה שהיה אמור לייצר כלי שיאפשר לאגף תקציבים לאותת לממשלה מתי היא חורגת מתקרת ההוצאות שלה בשנים הבאות, הכלי הזה טרם נבנה. משיחות שערך "כלכליסט" עולה כי תהליך העבודה הזה לא קרוב לסיום, בגלל בעיות מתודולוגיות. בשורה התחתונה, מתברר שקשה מאוד לחזות כמה משרדי הממשלה יוציאו בשנים הבאות. בהיעדר כלי כזה, לאגף תקציבים קשה לוודא שהממשלה לא מבטיחה לציבור הבטחות בלי כיסוי, ולציבור קשה לדעת זאת.