בעוד חודש בערך, איפשהו אחרי פסח, יתחילו העבודות לגיבוש תקציב המדינה ל-2015. ובמדינת ישראל כמו במדינת ישראל, החלק החשוב בגיבוש תקציב המדינה, לפחות בפן הפרקטי, הוא לדעת כמה הולך להיות תקציב משרד הביטחון לשנה הבאה. ממנו ייגזר הכל. בגלל גודלו של תקציב הביטחון (יותר מ-50 מיליארד שקל, בהשוואה לתקציב של 400 מיליארד שקל), רק אחרי שנקבע הנתח שלו, אפשר להתחיל לחשב כמה לחלק למשרדי הממשלה האזרחיים. רגע לפני שהמלחמה בין משרד הביטחון למשרד האוצר מתחילה, "כלכליסט" מציג את המספרים שהולכים לריב עליהם, ומנתח מה צפוי לקרות בסופו של דבר.

1 גבולות הגזרה | קרב על 8 מיליארד שקל
ניצנים לתחילת המלחמה הזו, חימום מנועים קל, היה אפשר לשמוע בדברים שאמר אתמול (ב׳) מנכ"ל משרד הביטחון דן הראל בוועידת הנגב של "כלכליסט". "מי שחושב שנוכל להוריד 3 מיליארד שקל מהתקציב ולקיים את (שנת) 2015, על כך לא תהיה הסכמה של ראש הממשלה. אני לא מוציא את הזקנה למסדרון. נגמרו לנו הזקנות", אמר הראל.
כדאי לקרוא את הדברים של הראל בתשומת לב. עוד לפני שנורתה היריה הראשונה בקרב הזה, הוא מבהיר מה גבולות הגזרה האדומים מבחינת משרד הביטחון, וגם אומר במפורש מי יהיה האיש שימנע ממשרד האוצר להביא את תקציב הביטחון אל הקו האדום – ראש הממשלה.
על מה הראל מדבר? מי רוצה "להוריד 3 מיליארד שקל" מתקציב הביטחון לשנת 2015? מה שהראל מדבר עליו הוא הטריק הישן ביותר בספר של משרד האוצר. הטריק הקרוי – נקצץ לכם בבסיס התקציב ואז ניתן לכם תוספת, ובשנה הבאה תמצאו את עצמכם בלי התוספת.
כך עובדת השיטה הזו, והיא נכונה לא רק למשרד הביטחון כי אם לכל משרדי הממשלה וסעיפי התקציב. תקציב המדינה בנוי על בסיס מסוים. לכל משרד יש את הסעיף הבסיסי שלו. זה אומר שיש כמות מינימלית של כסף שמגיעה למשרד הזה. על הבסיס הזה משרד האוצר בונה את תקציב המדינה מחדש כל שנה. הבסיס הזה אמור לגדול מדי שנה, בהתאם לכל מיני דברים. למשל, אם מדובר במשרד החינוך, האוצר מנסה לחשב כמה תלמידים נוספים למערכת החינוך, מה הגידול הטבעי שלה, איזה עוד תוכניות נכון לפתוח וכדומה, ובהתאם לחישובים האלה מגדיל משנה לשנה את הבסיס.
בחזרה למשרד הביטחון. בסיס תקציב הביטחון לשנת 2014 הוא 51 מיליארד שקל. משרד הביטחון לא יגמור את 2014 בסכום הזה, אלא בסכום גדול בהרבה. חלק מהסכום הזה לא קשור בכלל לצבא – 7 מיליארד שקל, למשל, הם לטובת השב"כ והמוסד אבל יירשמו תחת משרד הביטחון. חלק מהסכום שכן קשור לצבא – 2.8 מיליארד שקל – הוא תוספת שמשרד הביטחון קיבל בחודש אוקטובר האחרון, אחרי שראש הממשלה כופף את שר האוצר והכתיב להוסיף כסף למשרד הביטחון. כלומר, שתקציב הביטחון יעמוד ב-2014 לא על 51 מיליארד שקל כפי שתוכנן במקור אלא על כ-54 מיליארד שקל.
אלא שהתוספת זו לא נכנסה לבסיס התקציב, אלא נוספה מעליו. ולכן כבר באוקטובר, באותה החלטה הרת גורל של הקבינט הביטחוני בה הוחלט על התוספת, ידעו כל: התוספת הזו היא זמנית. היא לא נכנסת לבסיס התקציב. ולכן הקרב יתחיל מאותה נקודה בשנה הבאה. כי כשהאוצר יישב בעוד חודש ומשהו לחשב מה הסכום שמגיע לתקציב הביטחון, הוא יגיע למספר הבא: 52 מיליארד שקל. למה? כי אי שם בחודש מאי לפני שנה, הוחלט שבשנת 2015 משרד הביטחון יקבל תוספת של מיליארד שקל. 51 מיליארד ועוד אחד הם 52 מיליארד.
מהצד השני, מהעיניים של משרד הביטחון, לא מדובר בתוספת אלא בקיצוץ. כי אם הם קיבלו תקציב סופי של 54 מיליארד שקל בשנת 2014 (אחרי התוספת), לעבור לתקציב של 52 מיליארד שקל בשנת 2015 פירושו קיצוץ של 2 מיליארד שקל. ולמעשה, מדובר בקיצוץ של 3 מיליארד שקל כי משרד הביטחון קיבל לאורך הדרך מיליארד שקלים נוספים. זה הקיצוץ שדן הראל מדבר עליו, והנה הוא כבר מודיע שראש הממשלה לא ייתן ידו לתרגיל של האוצר, עוד לפני שהתרגיל יצא לדרך.
אז מה הצבא כן רוצה? את הכל. שימו לב: תקציב המדינה לשנת 2015 צפוי לגדול בערך ב-8 מיליארד שקל לעומת שנת 2014. זה הכסף החדש שיתווסף לתקציב המדינה, וכל משרדי הממשלה יצטרכו לריב עליו. וכמה רוצה משרד הביטחון? את הכל. כן, זו לא טעות, במשרד הביטחון רוצים את כל הסכום.
ומה אמורים לעשות משרדי הממשלה האחרים? למשרד הביטחון יש פתרון: תגדילו את תקציב המדינה ביותר מ-8 מיליארד שקל. תנו לנו את ה-8, ואת היתר חלקו בין משרדי הממשלה האחרים.

2 משולש האיומים: לפיד, הביטחון, ההסתדרות | הלחצים הבלתי אפשריים על משרד האוצר
בעצם, משרד האוצר הכניס את עצמו לברוך הזה. חלק נכפה עליו משר האוצר עצמו, וחלק הוא מעשה ידי ידיו. זה קרה בשלבים לאורך השנה האחרונה, אבל בשורה התחתונה, הסד שבו אגף התקציבים יצטרך לפעול בחודשים הקרובים הוא על גבול הבלתי אפשרי. למעשה, בנק ישראל הגדיר אתמול כי הוא סד בלתי אפשרי ממש, וכי לא יהיה מנוס מהעלאת מסים. אחרת, יודעים בבנק ישראל ויודעים גם באגף התקציבים, אחרת הגירעון פשוט יהיה גדול יותר מכפי שהממשלה קבעה.
אגף התקציבים חסום מכמה כיוונים. ראשית, הוא עצמו שינה את החוק כך שתקציב המדינה יגדל בשנה הבאה ב-8 מיליארד שקל בלבד. במקור הגידול היה אמור להיות גבוה יותר, בערך 12 מיליארד שקל. אבל משרד האוצר שינה את החוק ביוזמתו כך שהגידול יהיה קטן יותר, רק 8 מיליארד שקל. למה? בעיקר בשביל שלא יהיה צורך להעלות את מס ההכנסה לציבור. כי אם הממשלה לא צריכה להוציא עוד כסף, אין צורך להעלות מסים.
אז זו התקרה שיושבת מעל לראשו של משרד האוצר. מצד שני, בצד של הכנסות המדינה עלול להתגלות עסק ביש. מדוע? משתי סיבות עיקריות. ראשית, שר האוצר חזר ואמר כמה וכמה פעמים בשבועות האחרונים שהוא לא מתכוון להעלות את המסים בשנה הבאה. שנית, שר האוצר, באותה נשימה, פער חור של 2 מיליארד שקל (לפחות) בהכנסות המדינה בכך שקידם את תוכנית מע"מ 0% על דירות חדשות לזוגות צעירים.
בנוסף, גם בתוך התקציב עצמו, עוד לפני שהתחילו לבנות אותו, מרחב הגמישות של האוצר הצטמצם, משום שהאוצר צמצם לעצמו בחצי את הרזרבות שיש לו שאמורות לשמש אותו אם יקרו אירועים בלתי צפויים. בקיצור, האוצר סנדל את עצמו מכל הכיוונים, בין היתר בעזרתו האדיבה של שר האוצר.
אבל זה עוד לא נגמר פה. כי הביטחון רוצה את הכסף שמבחינתו הוא מוכרח לקבל. והוא לא לבד. כי בעוד רגע קט יתעורר יו"ר ההסתדרות המיועד, הטרי והנמרץ, אבי ניסנקורן, שזו אמורה להיות לו טבילת האש הרשמית הראשונה, וידרוש תוספות שכר. למה? גם זה מעשה ידיו של שר האוצר.
במאי אשתקד, אחרי ששר האוצר נכנס לתפקידו והבין את גודל הברוך, הוא החליט שהוא לא מעוניין לצאת למלחמה עם ההסתדרות על קיצוצי שכר וכל זה. לחילופין, הוא הגיע להסכם חתום מול יו"ר ההסתדרות דאז עופר עיני, לפיו עובדי המגזר הציבורי מוכנים לדחות את תוספת השכר שהיו אמורים לקבל בחודש יולי האחרון, לחודש ינואר 2015. עוד הוחלט אז כי ביולי 2014 יחל המשא ומתן בין ההסתדרות לבין המדינה לגבי הסכם העבודה החדשה, כלומר לגבי תוספות חדשות. יולי כבר עוד רגע כאן, ודרישות השכר של ההסתדרות צפויות להפוך את תקציב 2015 למשהו שדומה לספורט אתגרי, רק בלי הכיף.
והאמת שאפילו זו לא התמונה המלאה. כי לפי החישובים של בנק ישראל, הממשלה הבטיחה כל מיני הבטחות לציבור בסכום שחורג ב-10 מיליארד שקל ממה שמותר לה להוציא בשנה הבאה. כלומר, הממשלה פיזרה לציבור צ'קים בלי כיסוי בהיקף מצטבר של 10 מיליארד שקל. ב-2015, כשיגיע מועד פירעון הצ'קים האלה, המדינה תודיע שהיא חוזרת בה, ומקצצת.

3 התקווה | ועדת לוקר תתבקש להביא מודל חדש לתקצוב משרד הביטחון לטווח הארוך
בחזרה לתקציב הביטחון. הדרך להימנע מהתסריט הידוע מראש הזה, שבו משרד האוצר טוען שהוא מוסיף כסף לביטחון, הביטחון מצידו מודיע שמדובר בקיצוץ ויוצא למלחמה, עד שבסופו של דבר ראש הממשלה מכריע – לטובת הביטחון – הדרך להימנע מהתסריט הזה עובר דרך ועדת לוקר.
באוקטובר האחרון, כשראש הממשלה החליטה להוסיף כסף למשרד הביטחון, הוא החליט גם להקים ועדה ציבורית – עוד ועדה – שתבחן מה לעזאזל עושים כבר עם תקציב הביטחון, ואיך מתאימים אותו לפרופורציות הנכונות למשק הישראלי מצד אחד, ולאיומים הביטחוניים מהצד השני.
כחצי שנה חלפה מההחלטה ההיא והוועדה עדיין לא קמה. בימים אלה נבחרים חבריה, בתהליך שמזכיר את תהליך בחירת המושבעים בארה"ב לפני המשפט. כל אחד מהצדדים – הביטחון והאוצר – מנסים לוודא שהאנשים המתאימים מבחינתם יושבים בוועדה. בינתיים הוחלט כי בראש הוועדה יעמוד אלוף (במיל') יוחנן לוקר (המזכיר הצבאי לשעבר של ראש הממשלה ואחיו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר). עוד יכהנו בוועדה דוד ברוך וענת לוין (המזוהים עם הצד של האוצר) וכן יוסי אקרמן (המזוהה עם הצד של הביטחון). טרם נסגרה השתתפותו של נציג או נציגה נוספים.
מה שהוועדה תתבקש להביא הוא מודל מוסכם על שני הצדדים שלפיו ייקבע תקציב משרד הביטחון מדי שנה. הוודאות הזו, היכולת לדעת מראש מה יהיה גובה תקציב הביטחון, חשובה לא רק למשרד הביטחון אלא גם למשרד האוצר. שכן ברגע שיודעים באגף התקציבים מה צפוי להיות תקציב הביטחון לשנים הבאות, הם יודעים כמה נותר להם לחלק למשרדים האזרחיים. הוודאות הזו חשובה. השאלה היא רק מה יהיה המודל, ואיך להבטיח את יציבותו (שכן מודל שכזה כבר הוצע ב-2007 על ידי ועדת ברודט, אומץ בידי הממשלה, והושלך לפח בהזדמנות הראשונה).
מה שמציעים כעת במשרד הביטחון הוא מודל כזה: 70%-80% מתקציב משרד הביטחון יוגדלו מדי שנה בהתאם לנוסחה שתיקבע מראש. יתר ה-20%-30% ישתנו בהתאם לקצב הצמיחה. כלומר, אם המשק יצמח, גם החלק הזה של תקציב הביטחון יצמח. אם המשק ייקלע למיתון, אזי החלק הזה של תקציב הביטחון יתכווץ בהתאם.
המודל הזה אמור לספק יציבות למשרד הביטחון ויכולת לתכנן קדימה. אלא שמנגד הוא מסנדל את אגף התקציבים, חושף אותו לבעיות בשנים של האטה תקציבית או כשקורים אירועים לא צפויים כמו מחאה חברתית ומסקנות ועדת טרכטנברג. כי אם תקציב הביטחון חסין מקיצוצים וממיתונים, למשרד האוצר לא נותרת הרבה גמישות בניהול התקציב. ובנוסף, להגדיר את קצב הגידול של תקציב הביטחון מראש חושף את האוצר ללחצים פוליטיים אדירים. כי מיד אחרי שמשרד הביטחון יקבל הבטחות מראש, יתייצבו בדלתו של הממונה על התקציבים גם שר החינוך, ושרת הבריאות, ושר הרווחה וכל היתר. והם יגידו, בצדק, מה מותר הביטחון מהחינוך, הבריאות או הרווחה? גם אנחנו רוצים הבטחות מראש.
במשרד הביטחון מודים ביושר שאין להם פתרון לבעיה הפוליטית. מצד שני, טוענים שם כי התועלת שתצמח מכך לאגף התקציבים תעלה על המחיר. כי כשיידעו במשרד הבטחון שזה התקציב שלהם לשנים הבאות ואין בילתו, יהיה להם תמריץ פנימי להתחיל לייעל את הצבא ברצינות. לגעת בפנסיות, בתנאי השירות של אנשי הקבע, במבנה של המטה, בדברים שלא נוגעים בהם. כי הם יידעו שם שכל שקל שהם חוסכים, לא חוזר לאוצר אלא מופנה בחזרה פנימה, לתקציב הביטחון. וזה תמריץ משמעותי של התייעלות, לפחות בתיאוריה. זה בדיוק הגזר שמשרד הביטחון ינסה לנופף בו מול אגף התקציבים, בתקווה שהפעם זה יעבוד.
אגב, במסגרת עבודתה של ועדת לוקר היא צפויה לגעת גם בנושא הרגיש של הפנסיות הצבאיות. ההצעה שעומדת לעלות על הפרק מנוגדת למה שבמשרד האוצר היו מוכנים לשמוע עד עתה, אבל מוכנים בהחלט להתחיל לשקול מעתה: במקום להעלות את גיל הפרישה בצבא, להוריד אותו. כן, להוריד. בחזרה אל מתחת לגיל 40. לצעד כזה יהיה מחיר גבוה מאוד מבחינת תשלומי הפנסיה לאנשי הקבע הפורשים, ולכן ועדת לוקר תצטרך למצוא פתרון שבמסגרתו אנשי הקבע פורשים בגיל צעיר יותר וכך מקבלים הזדמנות של ממש להשתלב בשוק העבודה, אבל מצד שני מקבלים תשלומי פנסיה מצומצמים יותר. פשוט זה לא הולך להיות.