הסיפור המשונה של כפר הנוער כדורי

בעקבות פרסום הוצאות משרדי הממשלה בתחילת השבוע, סגן שר האוצר מיקי לוי עשה מעשה. הוא הוציא צ'ק ורכש מהמדינה בכספו האישי את המקרר שהתקין ברכב השרד שלו לפני שנה. זאת לאחר שהתעוררה ביקורת ציבורית סביב השאלה מדוע ציבור משלמי המסים צריך לממן לסגן שר האוצר מקרר בשווי של יותר מ־3,000 שקל ברכבו. צמא ככל שיהיה, ההוצאה הזו נראתה מיותרת.

סיפור המקרר הוא נקודת הקצה, הצ'ופצ'יק של מפעל ההוצאות של משרדי הממשלה, והוא ההוכחה לכך שהגברת השקיפות חיונית להתייעלות המגזר הציבורי. אבל מדובר בצד אחד בלבד של התמונה, ודרושה מהפכה של ממש בתחום נוסף כדי שמשהו ישתנה. משרדי הממשלה מוציאים מדי שנה מיליארדי שקלים בעשרות אלפי התקשרויות מול ספקים פרטיים. עם השנים חלק גדול ממפעל ההוצאות הזה שינה צורה והפך לתעשייה של השגת פטורים ממכרז.

קחו למשל את הסיפור של כפר הנוער כדורי. באפריל האחרון רצה המנהל לחינוך התיישבותי במשרד החינוך לרכוש שירותי הזרעת פרות לכפר הנוער כדורי. יש רק חברה אחת שנותנת את השירות הזה ושעומדת בקריטריונים הנדרשים בשם ״שיאון, חברה ישראלית להזרעה מלאכותית״. השירות עולה 42 אלף שקל. אלא שהמנהל לחינוך התיישבותי לא יכול לפנות לשיאון, לכתוב להם צ'ק ולקבל את השירות. המנהל לחינוך התיישבותי צריך לדווח לוועדת הפטור של משרד החינוך בעילת פטור של "ספק יחיד", למלא טפסים, להציג מסמכים ולהמתין לאישור הפטור. רק לאחר שיאושר הפטור הוא יוכל לבצע את הרכישה. בדרך, מעגלים שלמים של פקידים צריכים להשקיע זמן בפרוצדורה שכרוכה בהשגת הפטור, זאת במקום לשלם 42 אלף שקל ולגמור עם הסיפור.

כדורי לא לבד – כך מגלגלת תעשיית הפטורים 73 מיליארד שקל בשנה

המקרה הזה הוא דוגמה לתופעה הולכת ומתרחבת שתוקעת מקלות בגלגלי פעילות המגזר הציבורי. יחד עם עוד אלפי דוגמאות כאלה מדי שנה, המקרה הזה הוא חלק מהניסיון למצוא את נקודת האיזון בין היכולת לעבוד בגמישות לבין הפחד מפני שחיתות. לכאורה, זהו סיפור על הדבר המשעמם ביותר בעולם: חוק חובת המכרזים. בפועל, הסיפור הזה הוא על האופן שבו הניסיון למנוע שחיתויות ברשות המבצעת קם על יוצרו.
זה הולך ככה: אם אתם עובדים במגזר הפרטי וצריכים שירות מגוף חיצוני, כל מה שאתם צריכים לעשות הוא לצאת החוצה, לקבל כמה הצעות מחיר, ועד סוף היום להחליט עם איזה ספק אתם רוצים לעבוד, ולצאת לדרך. מקסימום, אם תגלו בהמשך שבחרתם לא טוב, תחליפו ספק. בממשלה התהליך הזה יכול לקחת נצח.
זה קורה משום שמהפחד מפני מתן יותר מדי כוח בידי פקידי הממשלה, מתוך הנחה שהכוח משחית, שומרי הסף מיגנו את הקופה הציבורית בשכבות רבות מאוד של בירוקרטיה מתישה, בתקווה שזה יוציא את החשק משחיתות למי שהיה שוקל זאת. לגישה הזו של חוסר אמון בפקידי הציבור יש מחיר. והמחיר הוא פגיעה ביכולת הביצוע של הממשלה. הצורך במכרז, או יותר נכון העדר הצורך בו במקרים רבים, הוליד גם מנגנון שלם של פטורים ממכרזים שהפכו עם הזמן ליותר שכיחים מהמכרזים עצמם.
הכתבה שלפניכם היא ניסיון לבדוק האם השיטה הקיימת מיצתה את עצמה, או שמא היא מוצדקת. בחודשים האחרונים שוחח ״כלכליסט״ עם שורה של פקידים בדרגים שונים במגזר הציבורי בשביל לנסות לענות על השאלה הזו. רוב מוחלט של הפקידים הביע תרעומת נגד השיטה הקיימת. מיעוטם טען כי שינוי מוחלט של השיטה יפתח פתח לשחיתות שאיש לא יוכל לעמוד בו, או לפקח עליו.
בחמש השנים האחרונות הממשלות עשו צעדים בכיוון הגמשת החוק הקיים ומתן כוח רב יותר בידי משרדי הממשלה השונים. זה עזר, אבל לא פתר את הבעיה. פקידי מדינה רבים עדיין מבזבזים שעות עבודה רבות על בירוקרטיה וועדות. זה הזמן לבדוק האם יש לשנות את הגישה מן היסוד: לתת אמון רב יותר בפקידי המדינה, ולהעניש בחומרה רבה יותר את אלה שסרחו, למען יראו וייראו.

78% מהפטורים ממכרז הם עד חצי מיליון שקל

לפני שתגידו שהרעיון לשנות את השיטה — כלומר, הקביעה בחוק שכל גוף ממשלתי שמעוניין לרכוש שירותים חייב לעבור דרך תהליך של מכרז — הוא רעיון מטומטם שישחית כל חלקה טובה שעוד נותרה בשירות הציבורי, כדאי להכיר כמה מספרים ואת האופן שבו השיטה פועלת. שכן, עם השנים, חוק ותקנות חובת המכרזים בעיקר הצמיחו מנגנון מורכב של השגת פטורים מחובת המכרזים.
במקום שהכל יהיה חייב לעבור מכרז, כבר מזמן המכרזים הם המיעוט, והפטורים ממכרז הם העיקר. תעשיית הפטור ממכרז יצרה מצב שבו פקידי ממשלה רבים משחיתים חלק לא מבוטל מזמנם על הבירוקרטיה שכרוכה בהשגת הפטור, גם אם מדובר בהתקשרויות בסכומים קטנים מאוד. נתוני הממשלה עצמם מעידים על כך ש־78% מהפטורים שניתנו ממכרזים הם עד סכומים של חצי מיליון שקל. הנתון הזה מעיד כי מדובר בעיסוק בירוקרטי רב בסכומים קטנים עד מאוד ביחס לפעילות הממשלה.
הנה עוד כמה ראיות לכך שתעשיית הפטורים ממכרז הפכה העיקר: מבדיקת ״כלכליסט״ עולה כי מדי שנה ניתנים הרבה יותר פטורים ממכרז מאשר מכרזים שיוצאים לפועל. בשנת 2012, למשל, נסגרו 1,357 מכרזים, אבל חולקו במקביל 4,994 פטורים ממכרז (יותר מפי 3.5). כלומר, 80% מההתקשרויות של הממשלה נעשות בפטור ממכרז, ולא במכרז.
הנתון הזה אמנם מעט מוטה, משום שבערך מחצית מהפטורים ניתנים לטובת הארכת התקשרות עם גורם חיצוני שזכה במכרז בעבר. לעתים, אגב, התקשרויות כאלה נמשכות שנים ארוכות מאוד, דבר שמוציא את העוקץ מחוק חובת המכרזים והופך אותו לבדיחה עגומה. אבל אפילו אם מורידים את הפטורים הניתנים לצורך הארכת התקשרות קיימת, עדיין כמות הפטורים גדולה מכמות המכרזים.

98% מהבקשות לפטור ממכרז מאושרות

איך בעצם נראה התהליך של השגת פטור ממכרז? פקיד ממשלתי שמעוניין לרכוש שירות מסוים בודק תחת איזו אחת מעשרות התקנות של חוק חובת המכרזים הוא יכול לקטלג את בקשת הפטור שלו, כדי להימנע ממכרז. למשל, האם זהו ספק יחיד? ואז צריך להוכיח שהוא אכן יחיד ולנמק ולמלא את הטפסים המתאימים, גם במקרים שבהם מדובר באבסורד מוחלט כי מובן מאליו שזהו ספק יחיד. אחר כך צריך להבין לאיזו ועדת פטור מגישים את הבקשה: האם זו ועדת הפטור המשרדית? ועדת מכרזים? הוועדה המרכזית שבמשרד האוצר? ואז צריך לחכות שהוועדה תתכנס, ושיהיה לה זמן לדון דווקא בבקשה שלך. ואם היא רוצה הוכחות ומסמכים נוספים הדיון ידחה לישיבה הבאה. ואפילו אחרי שהוועדה כבר מאשרת, צריך לחכות עד שהיא תפרסם פרוטוקול שחתום בידי כל חברי הוועדה, תהליך שיכול לקחת לבדו כשבוע. בקיצור, כל הסיפור יכול לקחת שבועות או חודשים ולגזול בדרך הרבה שעות עבודה מקבוצה גדולה של אנשים. מלבד זאת, האנשים שיושבים בוועדות עושים זאת בנוסף לתפקיד העיקרי שלהם. הזמן המוגבל שיש להם להקדיש למלאכת הפטורים עלול ליצור צווארי בקבוק בתהליך ולהאריך אותו עוד יותר.
צוות ממשלתי מיוחד שבדק את הנושא ב־2007 גילה ש־98% מהבקשות לפטור ממכרז מאושרות בסופו של דבר. הנתון המדהים הזה מעלה מיד את השאלה: אם זה המצב, מדוע לא לשנות את חוק חובת המכרזים כך שיעסוק רק במה שהוא באמת מהותי, במקום ליצור תעשייה שלמה של פטורים שמבזבזת זמן ואנרגיה יקרים?
מה יקרה אם במקום השיטה הקיימת נהפוך את הפרדיגמה ופשוט נצא מנקודת הנחה בסיסית שנותנת אמון באנשים שהם אינם מושחתים, תוך שילוב של הרתעה באמצעות עונשים כבדים מאוד למי שסרחו. זה בדיוק ההבדל בין השיטה האמריקאית לשיטה הישראלית בכל מה שקשור לתשלום מסים. בישראל יוצאים מנקודת הנחה שכולם שקרנים. בארה״ב הממשל יוצא מנקודה הנחה שכולם מדווחים דיווח אמת לרשויות המס. למה? כי הציבור האמריקני יודע שאם במקרה הוא יפול בבדיקה המדגמית של ה־IRS (מס ההכנסה האמריקני), ובמקרה משהו לא יהיה בסדר בספרים, ה־IRS לא יעזבו אותו עד סוף החיים. לכן, כבר עדיף לדווח אמת. אותו הדבר יכול לעבוד כאן בהקשר של חוק חובת המכרזים.

מספק יחיד ועד דאגה לביטחון המדינה

יש הרבה מאוד עילות לבקש פטור ממכרז. באתר מנהל הרכש של אגף החשב הכללי ניתן למצוא כל בקשה שהוגשה לפטור, את הנימוקים לה, את אלפי המסמכים שמלווים את הבקשות והדיונים בהן, ואת ההחלטות הסופיות.
הנה כמה דוגמאות: המדינה מחזיקה מלאים לשעת חירום של כל מיני מוצרי יסוד. אחת לכמה זמן צריך לרענן את המלאים האלה, אחרת מוצרי המזון יתיישנו ויתקלקלו. מה עושים? בעיקרון, צריך לצאת למכרז, נכון? אבל, בינינו, כל מה שהמדינה צריכה זה לרענן אחת לשנה את התיונים במאגר התה הלאומי. רק שהמדינה לא יכולה סתם כך לפנות לויסוצקי, לשלם לה 150 אלף שקל עבור ה־233 טונות תה שהיא מחליפה, ושלום על ישראל. כי עוד יגידו שהפקידים מושחתים. אז מה עושים? פטור ממכרז. מה עושים? כותבים מסמכים. ממלאים טפסים. העיקר שלא יגידו שהפקידים מושחתים. במקרה הספציפי של התה הנימוק מדי שנה למתן הפטור הוא שויסוצקי היא ספק יחיד בתחום. אז בשביל מה צריך את כל ההצגה הזו מלכתחילה?
בין הסיבות לבקשת הפטור ממכרז גם סיבות פואטיות משהו. כך, למשל, הבקשה לפטור ממכרז מ״חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה ובכלכלתה״. בחיי, יש דבר כזה. הנה כל מיני פטורים שאושרו במסגרת הנימוק הזה: רענון מלאי הקמח הלאומי (כל שנה באותו נימוק משונה), וגם מיגון מבנים חקלאיים באזור עוטף עזה באחת התקופות של נפילות הרקטות מכיוון רצועת עזה.
רק שאם יש מלחמה או מצב חירום באזור וצריך למגן דברים, למה צריך לעבור את כל התהליכים הבירוקרטיים המתישים האלה? פשוט מגנו וזהו זה.
פטור ממכרז ניתן גם במקרה של התקשרות עם מוסדות שיקומיים פרטיים שיקלטו אליהם אנשים ששוהים במוסדות אחרים (כמו במקרה של מוסד נווה יעקב, שהחסוים הועברו למוסדות אחרים אחרי שהתגלו בו מקרי התעללות). בשביל מה הפטור? למה שלא תהיה למדינה גמישות לעשות זאת גם כשלא מדובר בחירום?
ויש גם פטורים שניתנים ״בנסיבות מיוחדות ונדירות״. למשל, הצורך בחכירת גוררת פחם שתביא פחם לחברת החשמל. העלות למדינה היא יותר מ־6 מיליון יורו. ולמרות שהמדינה קונה את השירות הזה מחברת הפחם הממשלתית, פקידי המדינה עדיין צריכים להשחית את זמנם בשביל לנסח מסמכים משפטיים, העיקר שלא יאשימו אותם בשחיתות.
לצד הדוגמאות הללו ישנן גם דוגמאות לפטורים משמעותיים יותר, בהיקפים של מאות מיליוני שקלים.

מנכ"ל משרד האוצר נגד החשב הכללי

חוק חובת המכרזים, שנחקק בצורתו הראשונית ב־1992, נחקק במקור אחרי שבמשרד האוצר שמו לב שבדרג הפוליטי נהגו להזכיר יותר מפעם אחת את שמו של אריאל שרון כמי שמטה תקציבי ממשלה לכיוונם של חברי מרכז מפלגה, מקורבים של, חברים של, בני משפחה של, וכיוצא באלה. עד כדי כך שבמשרד האוצר החליטו לשים לזה סוף.
אלא שהמערכת שבנו במשרד האוצר בשביל להילחם בתופעה היתה הדוקה מדי, ברף נמוך מדי, והיא גרמה לצווארי בקבוק אדירים שהקשו מאוד על היכולת של פקידי הממשלה להוציא לדרך החלטות שהממשלה או מנכ"לי משרדים קיבלו. מאז שנחקק החוק וגם לאחר ששונה ב־2009 (כפי שיפורט בהמשך) הסכום המקסימלי שפקיד ממשלה יכול להוציא שלא במכרז היה 50 אלף שקל. זהו. ביחס לתקציב ממשלה של יותר מ־400 מיליארד שקל, 50 אלף שקל הם סכום מגוחך. מה היה קורה לקצב עבודת הממשלה וליעילותה אם הרף הזה היה עולה לגובה של כמה מיליוני שקלים? נניח, 3–5 מיליון שקל, בהתאם לגובה התקציב של היחידה הממשלתית. עד כמה זה היה מגביר את יעילות הממשלה במתן שירותים?
החנק שיצר חוק חובת המכרזים הגיע למצב חמור כל כך עד שבסוף 2006 הטילה הממשלה על מנכ״ל משרד האוצר דאז ירום אריאב לעמוד בראש ועדה ממשלתית שתבחן האם, למה וכיצד חוק חובת המכרזים מקשה על הממשלה לעבוד. הצורך בבחינה נולד בעקבות הקשיים של הממשלה לטפל בלוחות הזמנים שנקבעו במפוני תוכנית ההתנתקות.
הוועדה בראשות אריאב המליצה להגמיש את חוק חובת המכרזים: במקום שכל הבקשות לפטורים ממכרז יתנקזו אל החשב הכללי באוצר — תפקיד שכיהן בו באותה תקופה ירון זליכה — ועדת אריאב המליצה לפזר את סמכויות החשב הכללי בין משרדי הממשלה, ולהטיל את האחריות לחלק גדול מהפטורים על ועדה שתפעל בכל משרד. ההמלצות הטילו אחריות גדולה יותר על מנכ״לי המשרדים, על החשבים, ועל היועצים המשפטיים של המשרדים, ומינו אותם להיות שומרי הסף, שיוודאו שפיזור הסמכות לא משחיתה את פקידי המדינה רק בגלל שהחשב הכללי כבר לא מפקח עליהם.
״לפני ששינינו את המצב, הפטור ממכרז היה מרוכז בידי החשב הכללי בלבד. זה הפך להיות מנגנון שהוא מסורבל מאוד, ולא פחות גרוע, נתן לחשב הכללי כוח להשחית, והוא גם ניצל את זה״, נזכר אריאב בשיחה עם ״כלכליסט״. ״נוצר אצלו תור גדול מאוד של אנשים שבאים לבקש פטור ממכרז. היה אצלו תור של חודשים, למרות שבסופו של דבר 98% מהבקשות קיבלו אישור. זה יצר מצב שהחשב הכללי גם עיכב הכל וגם השתמש בזה בתור דבר משחית, כי למי שהם רצו הם סידרו קיצור של התור״, מספר אריאב. ״אני עדיין מאמין שדרך המכרז היא דרך המלך, כי אחרת נגיע למקומות מאוד לא טובים מבחינת השחיתות הציבורית. התקופה של לפני החוק, של לפני 1992, היתה גרועה יותר. היה שלטון מקורבים וחלוקת שלל של עבודות בהתאם לקריטריונים לא עניינים. חובת המכרזים יצרה שינוי מאוד גדול במערכת, במחיר של פגיעה ביכולת הביצוע. ועל זה היה לי ויכוח גדול מאוד עם זליכה בזמנו: האם אתה מדביר את היתושים או מייבש את הביצה. כי יש אפשרויות לעשות דברים בצורה תקינה ומהירה בלי שאתה כל הזמן עושה פעולות שמקשות על הביצוע של הפקידים״, אומר אריאב.
בתשובה לשאלה על הרף שמחייב מכרז מרמה של 50 אלף שקל ועל האפשרות להעלותו לרמה של כמה מיליוני שקלים כדי לאפשר לממשלה לעבוד ביעילות גדולה יותר, השיב אריאב כי ״מה שדרוש הוא לא בהכרח רף גבוה יותר. אם תשתמש במקום זה בתהליכים שקופים ושווים לכל נפש שאפשר לפקח עליהם בקלות, ייתכן שתקצר תהליכים בלי להעלות את הרף. למשל, ליצור מכרזים אינטרנטיים, שקופים, שבמקום חודש יקחו יום אחד. כי בסופו של דבר הממשלה צריכה לבצע, לא להיתקע״.

שומרי הסף מזדעזעים מהרעיון של שינוי השיטה

החשבים והיועצים המשפטיים איתם שוחח ״כלכליסט״ התפלצו רק למשמע השאלה האם לא הגיע הזמן לשנות את השיטה. אפשר להבין אותם. מנקודת המבט שלהם, הם עוצרים את השחיתות בגופם מדי יום ביומו ושומרים על מנהל תקין. הם יגידו לכם, ובצדק, שהכוח משחית. ואם בידי פקידי המדינה היה ניתן הכוח הזה ללא רסן ובקרה, כל המערכת הייתה הופכת מושחתת תוך זמן קצר.
אבל האם השיטה באמת עוצרת את המושחתים? לא בטוח.
ובמילותיו של אחד מהספקים הקטנים שהממשלה עובדת איתם, שביקש לשמור על עילום שמו, ושהסכים לחשוף בפני ״כלכליסט״ את השיטה: ״כולם יודעים שיש ספקים גדולים שמחלקים ביניהם את השוק, מתאמים לאיזה מכרזים כל אחד ייגש, או מתאמים מחירים. אתה רואה את זה בכנסי ספקים. הם באים ומדברים איך הם יכולים לחלק ביניהם את השוק כך שבכל פעם אחד מהם יזכה. שלא לדבר על זה שהם גורמים למשרדי הממשלה להכניס כל מיני תנאים במכרזים החדשים בשביל להבטיח שרק הם יזכו בהם״.
תומכי השיטה הקיימת טוענים כי אילולא החוק הקיים מקרי השחיתות הציבורית היו רבים יותר בצורה משמעותית. שניים ממנכ״לי משרדי הממשלה עמם שוחח ״כלכליסט״ התרעמו לנוכח הטיעון הזה. ״בחשב הכללי נשארו מאחור והעולם התקדם״, אמר אחד מהם, ״הם נשארו בנהלים הישנים ובתפיסה הישנה. כל דבר צריך לעבור מיליון ואחת ערכאות, רק לפי הכללים שהם קבעו, גם אם זה לא עונה על הצרכים שלנו. זו תפיסה מגבילה שבסופו של דבר גם עולה יותר כסף. שחררו, סמכו עלי״.
״אני שואל את עצמי למה אני לא יכול לקום בבוקר, להיתקל בבעיה, להבין שאין לי את היכולת המקצועית להתמודד איתה ולהחליט להתקשר עם יועץ כלשהו וכבר באותו ערב לבחור את היועץ שאני רוצה? למה אני לא יכול לעשות את זה ובמגזר העסקי כן יכולים?, הוסיף המנכ״ל השני. "זה מאוד מאוד מקשה על העבודה, מסרבל הכל והופך את הכל לאיטי ופוגע מאוד ביעילות״, סיכם.

בדצמבר 2013 שר השיכון אורי אריאל השתתף בוועידה השנתית של כלכליסט ואמר את הדברים הבאים:

ב-2014 המחירים ירדו

חודשים ספורים לאחר מכן, בוועידת הנדלן של כלכליסט, שר השיכון אורי אריאל כבר אמר את הדברים הבאים:

בעצם, ב-2014 המחירים ייבלמו

ואתמול, בוועידה השנתית של ״כלכליסט״, שלושה חודשים וחצי לפני ששנת 2014 מסתיימת, שר השיכון אורי אריאל כבר אמר את הדברים הבאים:

עזבו שטויות, ב-2015 המחירים יירדו

בינתיים, אי שם באתר של משרד השיכון, המשרד של השר אורי אריאל, מספרים דברים אחרים. למשל, את זה:

אז נכון, תגידו שהנתונים האלה הם רק לחודשים הראשונים של 2014, ושאחר כך שוק הדיור קפא, והמחירים אולי איתו. לכו תדעו. בינתיים, אני כבר מצפה בקוצר רוח להצהרה של שר השיכון אורי אריאל לגבי ההקלה שתגיע ב-2016.